aus wistra 4/2026

Der Rat (Justiz und Inneres) hat bei seiner Tagung vom 8./9.12.2025 „Musterbestimmungen für das materielle Strafrecht der EU“ gebilligt (Ratsdokument 16638/25). Die Musterbestimmungen betreffen die inzwischen in allen strafrechtlichen Richtlinien üblichen und nach deutschem Verständnis überwiegend dem allgemeinen Teil zuzuordnenden Querschnittsregelungen für:

• Straftaten (Musterbestimmung A.)

• Anstiftung, Beihilfe und Versuch (Musterbestimmung B.)

• Sanktionen gegen natürliche Personen (Musterbestimmung C.)

• Erschwerende [und mildernde] Umstände (Musterbestimmung D.)

• Verantwortlichkeit von juristischen Personen (Musterbestimmung E.)

• Sanktionen gegen juristische Personen (Musterbestimmung F.)

• Gerichtliche Zuständigkeit (Musterbestimmung G.)

• Verjährungsfristen (Musterbestimmung H.)

• Statistische Daten (Musterbestimmung I.)

• Schulung (Musterbestimmung J.)

Die Musterbestimmungen orientieren sich weitgehend an den Regelungen der Ende 2024 beschlossenen Richtlinie 2024/1203 über den strafrechtlichen Schutz der Umwelt (Richtlinie Umweltstrafrecht), die sich auch schon in der bisherigen gesetzgeberischen Praxis zur Blaupause für neue strafrechtliche Richtlinien entwickelt hat. Vorläufer der Musterbestimmungen sind die Schlussfolgerungen des Rates über einen Ansatz zur Angleichung der Strafen aus dem Jahr 2002 (Ratsdokument 9141/02) sowie die „Musterbestimmungen als Orientierungspunkte für die Beratungen des Rates im Bereich des Strafrechts“ aus dem Jahr 2009 (Ratsdokument 16542/1/09 REV 2), die es jetzt zu aktualisieren gelte (Ratsdokument 16638/25, S. 2).

Aus seinen Schlussfolgerungen von 2002 unterstreicht der Rat insbesondere die Nr. 3, wonach es zur Harmonisierung der strafrechtlichen Sanktionen einer gewissen Flexibilität bedarf, um den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, die Kohärenz ihrer nationalen Sanktionssysteme zu wahren. Mit seiner Schlussfolgerung, dass die Harmonisierung ggf. durch gestaffelte Mindesthöchststrafen vorgenommen werde solle, erteilte der Rat damals dem Konzept der Mindestmindeststrafen (also der Vorgabe wie hoch das Mindestmaß einer Strafandrohung mindestens sein muss) eine Absage. Mindestmindeststrafen waren von der Kommission beispielsweise noch in ihrem 2012 vorgelegten Vorschlag für eine Richtlinie über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Europäischen Union gerichtetem Betrug (vergeblich) gefordert worden (COM[2012] 363 final; s. dort Art. 8[9], der für Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU eine Strafe von im Mindestmaß mindestens sechs Monaten und im Höchstmaße von mindestens fünf Jahren vorsah). Aus seinen Schlussfolgerungen von 2009 hebt der Rat u.a. hervor den Ultima-Ratio-Charakter des Strafrechts (Nr. 1) sowie eine grundsätzliche Beschränkung auf Vorsatzstraftaten (Nr. 6) und die Beschränkung der Versuchsstrafbarkeit auf Fälle, in denen dies im Hinblick auf die Haupttat notwendig und verhältnismäßig ist (Nr. 9).

Der Rat betont zugleich, dass seine Musterbestimmungen für das EP nicht verbindlich sein sollen (was eine Selbstverständlichkeit ist). Aber auch für den Rat selbst solle mit den Musterbestimmungen keine Vorfestlegung für seine Entscheidungen in einzelnen Gesetzgebungsverfahren einhergehen. Immerhin will sich der Rat bei seinen zukünftigen Arbeiten aber von den Musterbestimmungen leiten lassen mit dem Ziel, in allen Gesetzgebungsakten Einheitlichkeit, Kohärenz und Wirksamkeit zu gewährleisten (Ratsdokument 16638/25, S. 3). Die Musterbestimmungen sollen Standardformulierungen bieten, aus denen Rat und EP diejenigen Bestimmungen auswählen können, die sie für einen Gesetzgebungsakt als notwendig erachten. Weiter wird betont, dass die Musterbestimmungen das Initiativrecht der Kommission (s. Art. 76[a] AEUV) nicht einschränken oder in sonstiger Weise binden können. Auch das ist eine Selbstverständlichkeit. Die Kommission kann also weiterhin Richtlinien-Vorschläge vorlegen, die nicht der bisherigen Gesetzgebungspraxis und deren Indossierung durch die Musterbestimmungen entsprechen. Dass sie das auch tun wird, hat die Kommission bereits kurz nach der Verabschiedung der Musterbestimmungen mit ihrem Vorschlag für eine Richtlinie zur Bekämpfung des illegalen Handels mit Feuerwaffen und anderer Straftaten im Zusammenhang mit Feuerwaffen vom 26.2.2026 (COM[2026] 102 final) deutlich gemacht. So sehen die Ratsmusterbestimmungen für die Sanktionierung von juristischen Personen im Falle von Straftaten von Leitungspersonen vor, dass der Umsetzungsgesetzgeber wählen können soll zwischen einerseits Höchstgeldbußen in Form von festen Beträgen (8 Mio. Euro, 24 Mio. Euro bzw. 40 Mio. Euro) oder aber andererseits Höchstgeldbußen in Form von umsatzbezogenen Bruchteilen (1 %, 3 % oder 5 % des Umsatzes). Davon lässt sich die Kommission bei ihrem neuen Vorschlag gerade nicht leiten. Sie sieht vielmehr eine für den Umsetzungsgesetzgeber zwingende Kombination von festen und umsatzbezogenen Höchstgeldbußen vor, die 10 Mio. Euro bzw. 5 Mio. Euro und 20 % bzw. 10 % betragen sollen. Wenig überraschend will die Kommission damit nicht kleine und mittlere Unternehmen schützen, für die eine Festbetragshöchstgrenze von 10 Mio. Euro bzw. 5 Mio. Euro zu hoch sein könnte. Vielmehr soll anzuwenden sein „whichever is higher“. D.h., die Höchstgeldbuße beträgt 10 % bzw. 20 % des Umsatzes, mindestens aber 5 Mio. Euro bzw. 10 Mio. Euro. Die Höchstgrenzen sollen sowohl bei Straftaten von Leitungspersonen als auch bei durch Aufsichtspflichtverletzungen von Leitungspersonen begünstigten Straftaten von Nicht-Leitungspersonen gelten, was ebenfalls von den Musterbestimmungen abweicht.

Die besonders wichtigen Musterbestimmungen C. bis H. haben folgende Wortlaut:

C. SANKTIONEN GEGEN NATÜRLICHE PERSONEN

• 1. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass in Fällen, in denen eine natürliche Person eine Straftat gemäß [Artikel ...] begeht, die Straftat mit wirksamen, angemessenen und abschreckenden strafrechtlichen Sanktionen geahndet werden kann.

• 2. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Straftaten gemäß [Artikel ...] mit Freiheitsstrafen im Höchstmaß von mindestens [einem/zwei/fünf/zehn] Jahr/Jahren geahndet werden können.

• (3. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass gegen natürliche Personen, die Straftaten gemäß [Artikel ...] begangen haben, andere strafrechtliche oder nichtstrafrechtliche Sanktionen oder Maßnahmen verhängt werden können, die Folgendes umfassen können:

  • a) die Verpflichtung,

    • i) … , oder

    • ii) … ;

  • b) Geldstrafen bzw. Geldbußen, die in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere der Handlung stehen;

  • c) den Ausschluss vom Zugang zu öffentlicher Finanzierung, darunter Ausschreibungsverfahren, Beihilfen, Genehmigungen und Lizenzen;

  • d) das Verbot, in juristischen Personen eine leitende Stellung der gleichen Art zu bekleiden, wie sie für die Begehung der Straftat genutzt wurde;

  • e) die Entziehung von Genehmigungen und Zulassungen für Tätigkeiten, die zu der betreffenden Straftat geführt haben.)

Die Musterbestimmung C.3 ist in Klammer und kursiv gesetzt, womit der Rat zum Ausdruck bringt, dass die jeweilige Vorschrift einer besonders stichhaltigen Begründung (angesichts der jeweiligen konkreten Umstände) bedürfe, um in einen bestimmten Gesetzgebungsakt aufgenommen zu werden (Ratsdokument 16638/25, S. 3). Hervorzuheben ist außerdem die doppelte Verwendung von „können“ im Einleitungssatz. Es sollen anderen Sanktionen oder Maßnahmen verhängt werden können, d.h. die Mitgliedstaaten sollen ihren Gerichten die Befugnis zur Verhängung entsprechender Sanktionen einräumen, die aber nicht automatisch verhängt werden müssen, sondern nur eine Entscheidungsoption für die Gerichte darstellen. Gleichzeitig ist die Liste der zusätzlichen Sanktionen und Maßnahmen durch das zweite „können“ optional ausgestaltet („Sanktionen oder Maßnahmen ..., die Folgendes umfassen können: ...“). Dieses „können“ richtet sich an den Umsetzungsgesetzgeber, der seinen Gerichten nicht sämtlich der genannten Maßnahmen zur Verfügung stellen muss, sondern selbst entscheiden kann, ob und ggf. welche Sanktionen und Maßnahme er in seiner Umsetzungsgesetzgebung vorsieht.

D. ERSCHWERENDE [UND MILDERNDE] UMSTÄNDE

• 1. Erschwerende Umstände
  
  Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass im Einklang mit dem nationalen Recht einer oder mehrere der folgenden Umstände, sofern sie nicht Tatbestandsmerkmale der Straftaten gemäß [Artikel ...] sind, bei Straftaten gemäß [einschlägige(r) Artikel ...] als erschwerende Umstände berücksichtigt werden können:

  • a) … ;

  • b) … .

• (2. Mildernde Umstände
  
  Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass im Einklang mit dem nationalen Recht einer oder mehrere der folgenden Umstände bei Straftaten gemäß [einschlägige(r) Artikel ...] als mildernde Umstände gelten können:

  • a) … ;

  • b) … .)

Zu dieser Musterbestimmung gehört folgender Erwägungsgrund (Fußnote 4), der als Teil der Musterbestimmungen bezeichnet wird: „Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass mindestens einer der in dieser Richtlinie vorgesehenen erschwerenden [und mildernden] Umstände im Einklang mit den geltenden Rechtsvorschriften ihrer Rechtsordnung als möglicher erschwerender [oder mildernder] Umstand angegeben wird“. Danach ist eine Aufzählung von Strafzumessungsgründen nach Vorbild der Mustervorschrift D. für den Umsetzungsgesetzgeber ebenfalls weitgehend optional.

E. VERANTWORTLICHKEIT JURISTISCHER PERSONEN

• 1. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass eine juristische Person für Straftaten gemäß [Artikel ...] verantwortlich gemacht werden kann, wenn die Straftat zugunsten dieser juristischen Person von einer natürlichen Person begangen wurde, die eine Führungsposition innerhalb dieser juristischen Person innehat und die allein oder als Teil eines Organs dieser juristischen Person gehandelt hat (im Folgenden „Person in Führungsposition“) aufgrund

  • a) einer Befugnis zur Vertretung der juristischen Person;

  • b) einer Befugnis, Entscheidungen im Namen der juristischen Person zu treffen, oder

  • c) einer Kontrollbefugnis innerhalb der juristischen Person.

• (2. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass eine juristische Person für Straftaten gemäß [Artikel ...] verantwortlich gemacht werden kann, wenn mangelnde Überwachung oder Kontrolle seitens einer Person in Führungsposition die Begehung einer Straftat gemäß [Artikel ...] durch eine ihr unterstellte natürliche Person zugunsten dieser juristischen Person ermöglicht hat.)

• 3. Die Verantwortlichkeit juristischer Personen nach Abs. 1 [oder 2] dieses Artikels schließt die strafrechtliche Verfolgung natürlicher Personen, die Straftaten gemäß [Artikel ...] begehen, dazu anstiften oder Beihilfe leisten, nicht aus.

Bei dieser Musterbestimmung ist bemerkenswert, dass ihr Abs. 2, der die Verantwortlichkeit juristischer Personen für Aufsichtspflichtverletzungen von Leitungspersonen regelt, in Klammern und kursiv gesetzt ist und damit ebenfalls den Bestimmungen zugeschlagen wird, die einer besonders stichhaltigen Begründung bedürfen, um in eine Richtlinie aufgenommen zu werden. Regelungen zur Verantwortlichkeit wegen Aufsichtspflichtverletzung haben in alle strafrechtlichen Richtlinien der letzten Jahren Eingang gefunden. Was variiert, sind die Sanktionsvorgaben bei der Verantwortlichkeit wegen bloßer Aufsichtspflichtverletzungen. So sieht die Richtlinie Umweltstrafrecht in diesen Fällen keine Mindesthöchstgeldbußen vor (s. dort Art. 6[2], 7[1][2]), während die fast zeitgleich erlassene Richtlinie (EU) 2024/1226 zur Definition von Straftatbeständen und Sanktionen bei Verstoß gegen restriktive Maßnahmen der Union und zur Änderung der Richtlinie (EU) 2018/1673 (Richtlinie Sanktionsstrafrecht) sowohl bei Straftaten als auch bei Aufsichtspflichtverletzungen von Leitungspersonen Mindesthöchstgeldbußen für juristische Personen vorgibt (s. dort Art. 6[1][2], 7[2]). Die Musterbestimmungen entscheiden sich für das Modell der Richtlinie Umweltstrafrecht und sehen dafür folgenden Wortlaut vor:

F. SANKTIONEN GEGEN JURISTISCHE PERSONEN

• 1. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass in Fällen, in denen eine juristische Person im Sinne von [Artikel ...] verantwortlich gemacht wird, die Straftat mit wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden strafrechtlichen oder nichtstrafrechtlichen Sanktionen oder Maßnahmen geahndet werden kann.

• 2. Wirksame, verhältnismäßige und abschreckende strafrechtliche oder nichtstrafrechtliche Sanktionen oder Maßnahmen umfassen Geldstrafen oder Geldbußen und können andere strafrechtliche oder nichtstrafrechtliche Sanktionen oder Maßnahmen umfassen, darunter:

  • a) den Ausschluss von öffentlichen Zuwendungen oder Hilfen;

  • b) den Ausschluss vom Zugang zu öffentlicher Finanzierung, darunter auch Ausschreibungsverfahren, Beihilfen und Genehmigungen;

  • c) das Verbot der Ausübung einer Geschäftstätigkeit;

  • d) die Entziehung von Genehmigungen und Zulassungen für Tätigkeiten, die zur Straftat geführt haben;

  • e) die Unterstellung unter gerichtliche Aufsicht;

  • f) die gerichtlich angeordnete Auflösung;

  • g) die Schließung von Einrichtungen, die zur Begehung der Straftat genutzt wurden;

  • h) die vollständige oder teilweise Veröffentlichung der gerichtlichen Entscheidung über die begangene Straftat und die verhängten Sanktionen oder Maßnahmen, sofern ein öffentliches Interesse besteht, unbeschadet der Vorschriften über die Vertraulichkeit und den Schutz personenbezogener Daten.

• (3. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass in Fällen, in denen eine juristische Person im Sinne von Buchstabe E Nr. 1 für Straftaten gemäß [Artikel ...] verantwortlich gemacht wird, Geldstrafen oder Geldbußen gegen sie verhängt werden können. Die Höhe solcher Geldstrafen bzw. Geldbußen steht in einem angemessenen Verhältnis zur Schwere der Handlung und zu den individuellen, finanziellen und sonstigen Umständen der betreffenden juristischen Person. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass das Höchstmaß der Geldstrafen bzw. Geldbußen Folgendes nicht unterschreitet:

  • a) bei Straftaten gemäß [Artikel ...]:

    • i) [5 %] des weltweiten Gesamtumsatzes der juristischen Person entweder in dem Geschäftsjahr vor dem Geschäftsjahr, in dem die Straftat begangen wurde, oder in dem Geschäftsjahr, das dem Beschluss über die Verhängung der Geldstrafe bzw. Geldbuße vorausgeht, oder alternativ dazu

    • ii) einen Betrag i.H.v. [höchstens 40 000 000] EUR;

  • b) bei Straftaten gemäß [Artikel ...]:

    • i) [1/3 %] des weltweiten Gesamtumsatzes der juristischen Person entweder in dem Geschäftsjahr vor dem Geschäftsjahr, in dem die Straftat begangen wurde, oder in dem Geschäftsjahr, das dem Beschluss über die Verhängung der Geldstrafe bzw. Geldbuße vorausgeht, oder alternativ dazu

    • ii) einen Betrag i.H.v. [8/24 Millionen] EUR.

• 4. Die Mitgliedstaaten können Vorschriften für Fälle vorsehen, in denen es nicht möglich ist, den Betrag einer Geldstrafe bzw. Geldbuße auf der Grundlage des weltweiten Gesamtumsatzes der juristischen Person in dem Geschäftsjahr, das jenem vorausgeht, in dem die Straftat begangen wurde, oder des weltweiten Gesamtumsatzes in dem Geschäftsjahr, das dem der Entscheidung über die Verhängung der Geldstrafe bzw. Geldbuße vorausgeht, zu bestimmen.)

Die Mindesthöchstgeldbußen in Musterbestimmung F. Abs. 3 bieten dem Umsetzungsgesetzgeber zwei Regelungsalternativen: gestaffelte umsatzbezogenen Bruchteilsgeldbußen und gestaffelte Festbetragsgeldbußen. Diese Vorgaben der Musterbestimmung F. Abs. 3 sollen dabei nur für Straftaten von Leitungspersonen gelten, nicht aber für bloße Aufsichtspflichtverletzungen, was sich aus der Bezugnahme in F. Abs. 3 nur auf die Musterbestimmung E. Abs. 1. ergibt (die Aufsichtspflichtverletzung ist in Musterbestimmung E. Abs. 2 geregelt). Die Fußnote 5 erläutert, dass sich die Höhe der Bruchteile bzw. Festbeträge an den Mindesthöchststrafen für natürlichen Personen orientieren soll. Bezug genommen wird dabei auf die Richtlinie Umweltstrafrecht und die Richtlinie Sanktionsstrafrecht, bei denen eine Mindesthöchststrafe von einem Jahr einer Mindesthöchstgeldbuße von 1 % des Umsatzes bzw. von 8 Mio. Euro usw. entspricht. Diese Systematik hat der Rat mit der im Dezember 2025 im Trilog geeinigten Richtlinie zur Bekämpfung der Korruption aber bereits selbst wieder durchbrochen (s. dazu Busch, wistra 2026, Heft 2 R10).

Wie die Regelungen für die Sanktionen gegen natürliche Personen (s. Musterbestimmung C. Abs. 3) ist auch die Musterbestimmung F. Abs. 2 zu den zusätzlichen Sanktionen und Maßnahmen in zweifacher Hinsicht optional. Die Sanktionen und Maßnahmen sollen verhängt werden können, müssen aber nicht in jedem Fall verhängt werden, sondern stehen im Ermessen des Gerichts bzw. der Verfolgungsbehörde. Welche Sanktionen und Maßnahmen der Umsetzungsgesetzgeber in sein nationales Recht aufnimmt und damit den Gerichten bzw. Verfolgungsbehörden zu Verfügung stellt, kann er wiederum selbst entscheiden, was durch das Wort „darunter“ deutlich wird, das die nachfolgende Auflistung der Sanktionen und Maßnahme für den Umsetzungsgesetzgeber optional macht.

G. GERICHTLICHE ZUSTÄNDIGKEIT

• 1. Jeder Mitgliedstaat begründet seine gerichtliche Zuständigkeit für Straftaten gemäß [Artikel ...], wenn

  • a) die Straftat ganz oder teilweise in seinem Hoheitsgebiet begangen wurde;

  • b) die Straftat an Bord eines Schiffes oder Luftfahrzeugs begangen wurde, das in diesem Mitgliedstaat eingetragen ist oder dessen Flagge führt, oder

  • c) der Täter Staatsangehöriger des Mitgliedstaats ist.

• 2. Ein Mitgliedstaat unterrichtet die Kommission über seine Entscheidung, seine gerichtliche Zuständigkeit für eine oder mehrere Straftaten gemäß [Artikel ...], die außerhalb seines Hoheitsgebiets begangen wurden, zu begründen, wenn

  • a) der gewöhnliche Aufenthalt des Täters in seinem Hoheitsgebiet liegt;

  • b) die Straftat zugunsten einer in seinem Hoheitsgebiet niedergelassenen juristischen Person begangen wurde;

  • c) sich die begangene Straftat gegen einen oder mehrere seiner Staatsangehörigen bzw. eine oder mehrere Personen mit gewöhnlichem Aufenthalt in seinem Hoheitsgebiet richtet; oder

( […] )

• (3. In den Fällen gem. Abs. 1 Buchstabe [...] stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Ausübung ihrer gerichtlichen Zuständigkeit nicht an die Bedingung geknüpft wird, dass die Strafverfolgung nur nach einer Anzeige des Opfers an dem Ort, an dem die Straftat begangen wurde, oder nach einer Benachrichtigung durch den Staat, in dem sich der Tatort befindet, eingeleitet werden kann.)

H. VERJÄHRUNGSFRISTEN

• 1. Die Mitgliedstaaten legen eine Verjährungsfrist fest, [die der Schwere der Straftat angemessen ist und] durch die Ermittlungen, Strafverfolgungsmaßnahmen, Gerichtsverfahren und gerichtliche Entscheidungen zu Straftaten gemäß Artikel [...] für einen ausreichend langen Zeitraum nach der Begehung dieser Straftaten ermöglicht werden, damit diese Straftaten wirksam bekämpft werden können.

• (2. Die in Abs. 1 genannte Verjährungsfrist beträgt mindestens [...] Jahre ab Begehung einer Straftat, die mit einer Freiheitsstrafe im Höchstmaß von mindestens [...] Jahren geahndet werden kann.

• 3. Die Mitgliedstaaten legen eine Verjährungsfrist von mindestens [...] Jahren ab der rechtskräftigen Verurteilung für eine Straftat gemäß Artikel [...] fest, die die Vollstreckung der folgenden Sanktionen, die nach dieser rechtskräftigen Verurteilung verhängt wurden, ermöglichen:

  • a) eine Freiheitsstrafe von mehr als [...] oder alternativ dazu

  • b) eine Freiheitsstrafe für eine Straftat, die mit einer Freiheitsstrafe im Höchstmaß von mindestens [...] Jahren geahndet werden kann.

• 4. Abweichend von den Abs. 2 und 3 können die Mitgliedstaaten eine Verjährungsfrist von weniger als [...] Jahren, aber nicht weniger als [...] Jahren festlegen, sofern diese Frist bei bestimmten Handlungen unterbrochen oder ausgesetzt werden kann.)

Oberstaatsanwalt beim BGH (Referatsleiter im BMJV) Markus Busch LL.M. (Columbia University), Berlin
Der Text gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Verfassers wieder.