aus wistra 3/2026

Die Kommission hat am 12.2.2026 eine öffentliche Konsultation zur Richtlinie (EU) 2017/1371 über die strafrechtliche Bekämpfung von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug eingeleitet (Europäische Kommission, Aufforderung zur Stellungnahme zu einer Bewertung, Ref. Ares[2026]1597252 – 12/02/2026). Das Akronym „PIF“ geht zurück auf die französische Formulierung für den Schutz der finanziellen Interessen der EU: Protection des intérêts financiers de l’Union européenne. Beiträge können innerhalb von vier Wochen, also bis 12.3.2026, eingereicht werden.

1. PIF-Richtlinie

Die PIF-Richtlinie gibt den Mitgliedstaaten u.a. die Schaffung von Straftatbeständen des Betrugs, der Geldwäsche, der Amtsträgerbestechlichkeit und -bestechung sowie der „missbräuchlichen Verwendung“ vor. Diese Pönalisierungspflichten bestehen zwar nur für Fälle, in denen die finanziellen Interessen der EU beeinträchtigt werden. Der Anwendungsbereich der Richtlinie ist durch diese Beschränkung auf Verletztenseite relativ eng. Gleichzeitig betrifft die Richtlinie aber Eckpfeiler des mitgliedstaatlichen (Wirtschafts-)Strafrechts und berührt in Deutschland die Straftatbestände des Betrugs (§ 263 StGB) und Subventionsbetrugs (§ 264 StGB), der Steuerhinterziehung (§ 370 AO), der Geldwäsche (§ 261 StGB), der Amtsträgerkorruption einschließlich der Amtsträgerdefinition (§ 11 Abs. 1 Nr. 2, 2a StGB, §§ 331 StGB ff.) sowie der Untreue (§ 266 StGB). Die PIF-Richtlinie enthält außerdem Regelungsvorgaben zum „Allgemeinen Teil“ des Strafrechts, also zum Rechtsanwendungsrecht, zur Vermögensabschöpfung, zur Verjährung, zu Mindesthöchststrafen für natürliche Personen sowie zur Verantwortlichkeit und Sanktionierung von juristischen Personen. Bei der Umsetzung hatten die Mitgliedstaaten die Option, ein „Sonderstrafrecht“ zum Schutz der finanziellen Interessen der EU zu schaffen oder ihr vorhandenes Wirtschaftsstrafrecht heranzuziehen bzw. anzupassen. Deutschland hat sich für einen Mittelweg entschieden. Ein großer Teil der Richtlinienvorgaben war bereits durch das geltende Recht umgesetzt. Für die erforderlichen Ausweitungen und Ergänzungen hat neben einer Änderung von § 264 StGB das 2019 in Kraft getretene Stammgesetz zur Stärkung des Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Union (EU‑Finanzschutzstärkungsgesetz – EUFinSchStG) gesorgt (BT‑Drucks. 19/7886; zu den Verhandlungen und der deutschen Umsetzung der PIF-Richtlinie s. Busch, eucrim 2021, 182).

Rechtsgrundlage für die PIF-Richtlinie ist Art. 83(2) AEUV. Zwar gibt es mit Art. 325(4) AEUV eine Kompetenzgrundlage für den Erlass von „erforderlichen Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrügereien, die sich gegen die finanziellen Interessen der Union richten“. Maßnahmen des Strafrechts, wie sie die PIF-Richtlinie vorgibt, sind aber ausschließlich auf Grundlage von Art. 83(2) AEUV zulässig, der einen besonders strengen Erforderlichkeitsmaßstab vorsieht (die Maßnahmen müssen „unerlässlich“ sein) und einen „Notbremse-Mechanismus“ zur Verfügung stellt, wenn ein Mitgliedstaat „grundlegende Aspekte seiner Strafrechtsordnung“ berührt sieht (Art. 83[3] AEUV). Bei den Richtlinienverhandlungen war die Frage der Rechtsgrundlage umstritten, da die Kommission ihren Richtlinienvorschlag auf Art. 325(4) AEUV gestützt hatte (COM[2012] 363 final). Der Rat konnte sich bei dieser Frage, gestützt auf ein Gutachten seines Juristischen Dienstes (Ratsdokument 15309/12), mit der zutreffenden Position durchsetzen, dass Art. 83(2) AEUV den Rückgriff auf Art. 325(4) AEUV versperrt. Dass Art. 325(4) AEUV die EU „unmittelbar zum Erlass supranationaler Strafvorschriften“ im Bereich der Korruptionsbekämpfung ermächtige, ist zuletzt aber wieder vertreten worden (Strafrechtsausschuss der BRAK, Stellungnahme Nr. 46/2023 zum Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie zur Bekämpfung der Korruption vom 3.5.2023, S. 4).

Die PIF-Richtlinie ist außerdem die Grundlage im materiellen Strafrecht für die Tätigkeit der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA). Nach Art. 4 VO 2017/1939 zur Durchführung einer Verstärkten Zusammenarbeit zur Errichtung der Europäischen Staatsanwaltschaft (EUStA‑VO) ist die EUStA zuständig für die strafrechtliche Untersuchung und Verfolgung sowie die Anklageerhebung in Bezug auf Personen, die als Täter oder Teilnehmer Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union, die in der PIF-Richtlinie vorgesehen und in der EUStA‑VO bestimmt sind, begangen haben. Hierzu führt die EUStA Ermittlungen, ergreift Strafverfolgungsmaßnahmen und nimmt vor den zuständigen Gerichten der Mitgliedstaaten die Aufgaben der Staatsanwaltschaft wahr, bis das Verfahren endgültig abgeschlossen ist. Die Zuständigkeit der EUStA umfasst damit die Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union, die in der PIF-Richtlinie in ihrer Umsetzung in nationales Recht festgelegt sind (Art. 22[1] EUStA‑VO).

Die Kommission hat bereits zwei Umsetzungsberichte zur PIF-Richtlinie vorgelegt. Der erste Bericht aus dem Jahr 2021 (COM[2021] 536 final) stellte fest, dass „die kohärente Umsetzung verbessert werden muss, insbesondere hinsichtlich der Definition von Straftaten, Verantwortlichkeit und Sanktionen für juristische und natürliche Personen sowie im Hinblick auf die Vorschriften über Gerichtsbarkeit und Verjährungsfristen“. Laut dem zweiten Umsetzungsbericht von Ende 2022 (COM[2022] 466 final) hätten die Mitgliedstaaten zwar allgemeine Fortschritte bei der Umsetzung erzielt, jedoch seien weiterhin Fragen hinsichtlich der Angemessenheit des bestehenden Schwellenwerts von 10 Mio. EUR für die Strafbarkeitsvorgabe beim „Mehrwertsteuerbetrug“ sowie der Wirksamkeit der Bestimmungen zu Verjährungsfristen und Betrug im Zusammenhang mit der Vergabe öffentlicher Aufträge offen.

Einen dritten Bericht hätte die Kommission gem. Art. 18(4) PIF-Richtlinie bis 6.7.2024 vorlegen müssen, was sie aber nicht getan hat (dieser Umgang mit Berichtsfristen ist nicht ganz untypisch: der Bericht zur Einschätzung des Mehrwerts der Richtlinie 2018/1673 über die strafrechtliche Bekämpfung der Geldwäsche für die Bekämpfung der Geldwäsche und ihre Auswirkungen auf die Grundrechte und -freiheiten ist gem. Art. 14[2] dieser Richtlinie seit 3.12.2024 überfällig). Der dritte Bericht sei jetzt in Arbeit und werde sich vor allem mit den Auswirkungen der nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie auf die Prävention von gegen die finanziellen Interessen der Union gerichtetem Betrug befassen.

Bereits vorgelegt hat die Kommission am 16.7.2025 ein Weißbuch zur Überprüfung der Betrugsbekämpfungsarchitektur (COM[2025] 546 final), das sich mit Fragen der Prävention, der Verbesserung der Entdeckung von Straftaten, der Verbesserung der Ermittlungs- und Strafverfolgungskapazitäten, der Wiedereinziehung von EU‑Haushaltsmitteln und der Verbesserung der Governance der Betrugsbekämpfungsarchitektur befasst.

2. Wie hat sich die Richtlinienumsetzung ausgewirkt – ist die PIF-Richtlinie noch zeitgemäß?

Die öffentliche Konsultation soll Stellungnahmen von Interessenträgern zu folgenden Punkten einholen:

• Umsetzung der PIF-Richtlinie und ihre Auswirkung auf die Prävention und Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU,

• Eignung der Richtlinie für die Bewältigung bestehender sowie neuer Herausforderungen im Zusammenhang mit der Entwicklungen der Kriminalitätslage.

Angesprochen durch die Konsultation sind Vertreter der Zivilgesellschaft einschließlich NGOs, Praktiker sowie Netze und Verbände von Praktikern (Rechtsanwälte, Richter, Staatsanwälte, Strafverfolgungsbehörden, Zoll) und Hochschulen, die im Bereich des EU‑Strafrechts und der Bekämpfung von Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der EU tätig sind. Auch die breite Öffentlichkeit ist zu Beiträgen aufgerufen. Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der EU, Mitgliedstaaten, sonstige öffentliche Stellen sowie Behörden in Drittländern und internationale Organisationen mit Erfahrung im Strafrecht, insbesondere Betrug, Geldwäsche, Korruption, missbräuchliche Verwendung, Sicherstellung, Einziehung und Wiedererlangung von Vermögenswerten, werden ebenfalls um Beiträge gebeten. Darüber hinaus werden Forschende sowie Hochschuleinrichtungen, wissenschaftliche Gesellschaften und Wissenschaftsverbände mit Fachwissen im EU‑Strafrecht aufgerufen, einschlägige veröffentlichte und noch nicht veröffentlichte wissenschaftliche Forschungsarbeiten, Analysen und Daten einzureichen.

Anlass für die Konsultation ist, dass die Kommission bewerten will, ob die PIF-Richtlinie „ihre Ziele erreicht, sie weiterhin ihren Zweck erfüllt [und] ob wegen sich wandelnder Bedrohungen der finanziellen Interessen der EU bestimmte Änderungen erforderlich sind“. Die Evaluierung sei auch erforderlich, „um die Kohärenz mit anderen für den Schutz der finanziellen Interessen der EU relevanten EU‑Rechtsvorschriften zu gewährleisten, wie die Rechtsvorschriften zur Korruptionsbekämpfung“.

Bewerten will die Kommission Wirksamkeit, Effizienz, Relevanz, Kohärenz und Mehrwert der PIF-Richtlinie. Insbesondere werde man untersuchen, ob die PIF-Richtlinie

• einen hinreichend klaren und soliden Rechtsrahmen bietet, um sicherzustellen, dass gegen die finanziellen Interessen der EU gerichtete Straftaten bekämpft werden, und so zu wirkungsvollerer Abschreckung sowie zur Wiedererlangung von Mitteln beiträgt;

• Komplexität und Überschneidungen mit anderen Rechtsinstrumenten vermeidet und dadurch den Aufwand zum wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der EU begrenzt;

• weiterhin einen einschlägigen Rechtsrahmen enthält, der sich zur Bewältigung aktueller und neuer Herausforderungen eignet;

• kohärent ist mit den allgemeinen EU‑Rechtsvorschriften zum materiellen Strafrecht und den internationalen Standards zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und Geldwäsche, ohne Überschneidungen oder Konflikte zu schaffen;

• einen Mehrwert hinsichtlich eines einheitlicheren Schutzniveaus für die finanziellen Interessen der EU schafft, das ohne EU‑Maßnahmen nicht hätte erreicht werden können.

Zusätzlich zur Konsultation soll es eine Begleitstudie geben, um Daten mithilfe gezielter Konsultationen und Befragungen von Interessenträgern über die Umsetzung der PIF-Richtlinie zu sammeln. Die insoweit angesprochenen Interessenträger setzen sich aus Behörden der Mitgliedstaaten, Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der EU, Rechtsanwälten, Richtern, Staatsanwälten, Strafverfolgungs- und Zollbehörden, Verbänden und Netzen zusammen.

Die auf dieser Grundlage durch die Kommission vorzunehmende Bewertung der PIF-Richtlinie soll dem gem. Art. 18(4) PIF-Richtlinie vorzulegenden dritten Umsetzungsbericht als Anlage beigefügt werden.

Ungeachtet der noch ausstehenden Evaluierung hat die Kommission bereits mit Art. 28 ihres Vorschlags für eine Korruptionsbekämpfungsrichtlinie (COM[2023] 234 final) Änderungen auch der PIF-Richtlinie vorgeschlagen. Diese betreffen insbesondere die Sanktionsandrohungen für natürliche und juristische Personen, Sanktionszumessungskriterien und die Verjährung. Rat und Europäisches Parlament haben inzwischen eine Einigung über diesen Richtlinienvorschlag erzielt (Ratsdokument 16391/1/25 REV 1, s. dazu Busch, wistra 2026, Heft 2 R10), der jetzt noch förmlich angenommen werden muss.

Oberstaatsanwalt beim BGH (Referatsleiter im BMJV) Markus Busch LL.M. (Columbia University), Berlin
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