aus wistra 10/2025

Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) hat am 26.8.2025 seine „Verordnung über die Form von und die erforderlichen Angaben in Meldungen an die Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen nach § 43 Absatz 1 und § 44 des Geldwäschegesetzes (GwG-Meldeverordnung – GwGMeldV)“ erlassen (BGBl. 2025 I Nr. 200 vom 1.9.2025). Die Verordnung tritt nach ihrem § 5 am 1.3.2026 in Kraft.

Zu dem vom BMF am 22.4.2025 vorgelegten Referentenentwurf der Verordnung s. Brückel, BKR 2025, 753; Busch, wistra 2025, Heft 6 R8; Zumpf, WM 2025, 1223.

Die Verordnung enthält nähere Bestimmungen über die Form von und die erforderlichen Angaben in elektronischen Meldungen, die Verpflichtete bzw. Aufsichtsbehörden gegenüber der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen (Zentralstelle [FIU]) abgeben müssen (§ 1 GwGMeldV). Formvorgaben sind in § 2 GwGMeldV enthalten, Anforderungen an die Angaben in § 3 GwGMeldV. Ferner sieht § 4 GwGMeldV vor, dass die Zentralstelle technische Verfahren einsetzen kann, um zu überprüfen, ob Meldungen in der vorgeschriebenen Form gem. § 2 GwGMeldV abgegeben worden sind und sie die erforderlichen Angaben nach § 3 Abs. 1–3 GwGMeldV enthalten.

Idealerweise kann die Verordnung dazu beitragen, dass Verpflichtete und Aufsichtsbehörden eine bessere Vorstellung davon bekommen, welche Angaben die Zentralstelle in Meldungen erwartet, und damit den Meldeprozess vereinfachen. Davon würde auch die Qualität der Meldungen profitieren, was zugleich den Ergebnissen der Deutschlandprüfung der FATF aus dem Jahr 2022 Rechnung tragen könnte, die Verbesserungen des Meldewesens empfohlen hatte (vgl. Executive Summary Priority Actions lit. h, Chapter 5 Recommended Actions a] b. und c] c., Overall conclusions on IO.4). Die Notwendigkeit einer Meldeverordnung ist in den Stellungnahmen zum Verordnungsentwurf allerdings auch in Frage gestellt worden, weil die neue Europäische Geldwäschebehörde (Authority for Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism – AMLA) ohnehin technische Durchführungsstandards mit einem EU‑weiten Meldeformat ausarbeiten muss. Sie hat ihre Entwürfe dafür bereits am 10.7.2026 der Kommission vorzulegen (Art. 69 Abs. 3 Richtlinie [EU] 2024/1624; s. DIHK-Stellungnahme vom 6.5.2023, S. 3, die in diesem Zusammenhang unnötige Bürokratie kritisiert; VAB-Stellungnahme vom 30.4.2025, S. 1).

Die jetzt erlassene Verordnung unterscheidet sich erheblich von der Entwurfsfassung, so dass die Entwurfsbegründung nur noch eingeschränkt herangezogen werden kann. Da es bei Verordnungen (anders als bei Gesetzen) keinen Referenten- und Regierungsentwurf gibt, sondern der geänderte Entwurf unmittelbar als Verordnung erlassen werden kann, wird auch keine überarbeitete Begründung vorgelegt. Begründungen von Verordnungsentwürfen können im Bundesanzeiger veröffentlicht werden (s. § 76 Abs. 3 Nr. 3, § 68 Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien). Davon wurde z.B. bei der Begründung zur Verordnung zur Änderung der Geldwäschegesetzmeldepflichtverordnung-Immobilien Gebrauch gemacht (BAnz AT 29.1.2025 B1). Die Begründung des Entwurfs der vorliegenden Verordnung ist dagegen nicht im Bundesanzeiger bekannt gemacht. Die Zentralstelle hat am 1.9.2025 in einer Mitteilung auf ihrer Internetseite allerdings angekündigt, dass sie „in wenigen Wochen den Verpflichteten und Aufsichtsbehörden praktische Hinweise zur Anwendung und Auslegung der Verordnung bereitstellen und hierüber gesondert informieren“ werde.

1. Formanforderungen

Die Formanforderungen finden sich in § 2 GwGMeldV. Danach müssen die Meldenden das von der Zentralstelle vorgegebene elektronische Datenverarbeitungsverfahren nutzen, und zwar auch dann, wenn sie von sich aus oder auf Anforderung der Zentralstelle nachträglich eine Meldung um erforderliche Angaben ergänzen (§ 2 Abs. 1 S. 1, 2 GwGMeldV). Die Regelung stellt implizit klar, dass die Zentralstelle Ergänzungen von Meldungen verlangen kann, was sie auch schon heute regelmäßig tun wird (s. Barreto da Rosa in Herzog GWG 5. Aufl. 2023, § 56 Rz. 89, wonach in der Praxis fehlende Unterlagen in der Regel folgenlos von der Zentralstelle oder den Strafverfolgungsbehörden nachgefordert werden). Die im Verordnungsentwurf (dort § 6 Abs. 2) noch vorgesehene Möglichkeit, dass die Zentralstelle Meldungen, die den Form- oder Inhaltsanforderungen der Verordnung nicht genügen, zurückweist, ist dagegen entfallen.

Die Meldenden müssen ihre Angaben im strukturierten maschinenlesbaren Dateiformat XML einreichen oder in die in dem Datenverarbeitungsverfahren jeweils dafür vorgesehenen Felder eintragen (§ 2 Abs. 2 GwGMeldV). In der ersten Variante können Meldende eine Datei „hochladen“. Voraussetzung dafür, dass es sich um eine XML-Datei handelt, die mit dem Datenverarbeitungsverfahren der Zentralstelle (goAML) kompatibel ist. In der zweiten Variante tragen die Meldenden ihre Angaben in die Felder einer Online-Meldemaske ein.

Die Form der einer Meldung beizufügende Anlagen regelt eine Soll-Vorschrift. Während nach § 2 Abs. 4 des Verordnungsentwurfs Anlagen stets „in einem automatisiert auswertbaren oder einem elektronisch durchsuchbaren Format, das für das von der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen zur Verfügung gestellte IT‑Verfahren zugelassen ist, bereitzustellen“ gewesen wären, heißt es jetzt, dass die Meldenden etwaige Anlagen in diesem Format beifügen „sollen“ (§ 2 Abs. 3 GwGMeldV). In begründeten Ausnahmefällen können Anlagen damit auch in einem anderen Format beigebracht werden. Die strikten Formanforderungen für Anlagen waren in den Stellungnahmen zum Verordnungsentwurf kritisiert worden. Automatisiert auswertbare oder elektronisch durchsuchbare Formate wären bei Scans von nur in Papierform vorhandenen Dokumenten eine Herausforderung gewesen, da sich solche Scans nicht ohne weiteres umformatieren lassen (s. BNotK, Stellungnahme vom 30.4.2024, S. 3; Die Deutsche Kreditwirtschaft [DK], Stellungnahme vom 30.4.2025, S. 5; DNotV, Stellungnahme vom 30.4.2025, S. 3, 6). Angemerkt wurde darüber hinaus, dass goAML gegenwärtig Anhänge über einer bestimmten Größe nicht zulasse (vgl. DK, Stellungnahme vom 30.4.2025, S. 6).

Die Regelung für den Fall, dass elektronische Meldungen aus technischen Gründen nicht möglich sein sollten, findet sich jetzt in § 2 Abs. 4 GwGMeldV. Meldungen können dann auf den alternativen Wegen übermittelt werden, über die die Zentralstelle auf ihrer Internetseite informiert. Die gesetzliche Regelung in § 45 Abs. 1 S. 3, 4, Abs. 3 GwG, dass bei Störungen der elektronischen Datenübermittlung die Übermittlung auf dem Postweg zulässig und dafür der amtliche Vordruck zu verwenden ist, bleibt als höherrangiges Recht daneben anwendbar. Die Verordnung stellt zudem ausdrücklich klar, dass auch § 45 Abs. 2 GwG (Ausnahmen von der elektronischen Übermittlungspflicht bei unbilligen Härten) unberührt bleibt.

2. Erforderliche Angaben

Weitreichende Änderungen gegenüber dem Verordnungsentwurf gab es bei den in § 3 GwGMeldV geregelten erforderlichen Angaben. Die Verordnung nennt in § 3 Abs. 1 zunächst die Angaben, die jede Meldung enthalten muss. Dazu gehören Aktenzeichen, Angaben über ggf. vorangegangene Meldungen, Meldegründe sowie ggf. Angaben über Strafanzeigen und Auskunftsersuchen (§ 3 Abs. 1 Nr. 1–6 GwGMeldV). Verpflichtete nach § 2 Abs. 1 Nr. 1–9 GwG (also insbesondere Banken und Versicherungen) müssen darüber hinaus noch Angaben zu möglichen Meldungen an die BAFin machen (§ 3 Abs. 1 Nr. 6 GwGMeldV). Sachverhalte, die verschiedene natürliche oder juristische Personen oder rechtsfähige Personengesellschaften betreffen, dürfen nur dann in einer Meldung zusammengefasst werden, wenn die Sachverhalte miteinander zusammenhängen (§ 3 Abs. 4 GwGMeldV).

Die zentrale Vorschrift für den weiteren Inhalt der Meldung findet sich in § 3 Abs. 2 S. 1 GwGMeldV. Danach muss die Meldung eine Sachverhaltsdarstellung enthalten und darin die Tatsachen beschreiben, aus denen sich die Meldepflicht des Verpflichteten (§ 43 Abs. 1 S. 1 GwG) bzw. der Aufsichtsbehörde (§ 44 GwG) ergibt (§ 3 Abs. 2 S. 1 GwGMeldV). Zu den dabei stets erforderlichen Angaben gehören nach § 3 Abs. 2 S. 2 GwGMeldV bei Verpflichteten insbesondere die in Bezug auf Vertragspartner und ggf. für diese auftretende Personen erhobenen Daten (§ 11 Abs. 4 GwG), die in Bezug auf einen wirtschaftlich Berechtigten erhobenen Daten (§ 11 Abs. 5 GwG) und eingeholte Informationen über den Zweck und die Art der Geschäftsbeziehung (§ 10 Abs. 1 Nr. 3 GwG).

Außerdem müssen die Meldenden die in einer Anlage zu § 3 Abs. 3 GwGMeldV genannten Angaben machen, „soweit bei ihnen diese Informationen vorliegen und diese zur Darstellung des Sachverhalts erforderlich sind“. Die Anlage, die im Verordnungsentwurf noch nicht vorgesehen war, listet teilweise die zuvor noch in §§ 2–5 vorgeschriebenen Angaben auf. Der Verordnungsentwurf hatte dabei unterschieden zwischen „Mindestangaben“ (§ 2 Abs. 2 S. 3 VO-E), darüber hinaus „im Einzelfall mindestens“ zu machenden Angaben (§ 3 Abs. 1 VO-E), „Mindestangaben bei Meldungen, denen eine Transaktion zugrunde liegt“ (§ 4 VO-E) und „Mindestangaben bei Meldungen, die Kryptowerte betreffen“ (§ 5 VO-E). Gemeinsam war diesen Regelungen der Entwurfsfassung, dass die jeweiligen Angaben bei Vorliegen der entsprechenden Informationen stets bzw. „im Einzelfall“ zu machen gewesen wären, und zwar unabhängig davon, ob sie zur Darstellung des Sachverhalts erforderlich sind oder nicht. Davon rückt die erlassene Verordnung ab. Sie verlangt Angaben nur, soweit sie zur Darstellung des Sachverhalts erforderlich sind. Welche Angaben das insbesondere sein können, listet die Anlage unter den Kategorien „Allgemeine Angaben“, „Zusätzliche Angaben bei Transaktionen im Sinne des § 1 Abs. 5 GwG“ und „Zusätzliche Angaben bei Kryptowerten im Sinne des § 1 Abs. 29 GwG“ auf. Zugleich wurde der Umfang der Angaben reduziert und bspw. die bürokratisch anmutende Abfrage des „Datums der Meldung“ (das bei einer elektronischen Meldung wohl automatisch erfasst wird) gestrichen. Die Anlage hat folgenden Wortlaut:

A) Allgemeine Angaben

• 1. Bei einer Geschäftsbeziehung: Datum des Beginns und der etwaigen Beendigung der Geschäftsbeziehung,

• 2. bei einem Konto:

  • a) gegenwärtige und frühere Kontoinhaber,

  • b) gegenwärtige und frühere Verfügungsberechtigte,

  • c) kontoführendes Institut,

  • d) Kontonummer, bei Zahlungskonten gemäß § 1 Absatz 17 des Zahlungsdiensteaufsichtsgesetzes in Form der internationalen Nummer des Zahlungskontos (IBAN),

  • e) Kontoart,

  • f) Währung, in der das Konto geführt wird,

  • g) Datum der Eröffnung und gegebenenfalls der Auflösung des Kontos,

  • h) letzter Kontostand,

• 3. bei einem Schließfach: Inhaber und Schließfachnummer,

• 4. Angaben zu Vermögensgegenständen im Sinne des § 1 Absatz 7 des Geldwäschegesetzes,

• 5. bei einer Immobilie im Sinne des § 1 Absatz 7a des Geldwäschegesetzes:

  • a) Grundbuchamt,

  • b) Grundbuchblatt,

  • c) aus dem Bestandsverzeichnis des Grundbuchblattes:

    • aa) laufende Nummer der Immobilie,

    • bb) Gemarkung, Flur und Flurstück,

    • cc) Wirtschaftsart und Lage,

    • dd) Größe,

  • d) Kaufpreis.

B) Zusätzliche Angaben bei Transaktionen im Sinne des § 1 Absatz 5 des Geldwäschegesetzes

• 1. Transaktionsnummer, im Fall mehrerer in einer Meldung zusammengefasster Transaktionen für jede Transaktion gesondert, bei Transaktionen mit Kryptowerten im Sinne des § 1 Absatz 29 des Geldwäschegesetzes tritt an die Stelle der Transaktionsnummer die Transaktionsidentifikationsnummer als Transaction-ID,

• 2. Transaktionsverfahren,

• 3. an der Transaktion Beteiligte,

• 4. bei Transaktionen mit mehr als zwei Beteiligten: Land des Wohnsitzes oder Sitzes sowie die jeweilige Rolle der Beteiligten,

• 5. Datum der Transaktion,

• 6. Betrag der Transaktion in Zahlen unter Angabe der Währung, bei Transaktionen mit Kryptowerten im Sinne des § 1 Absatz 29 des Geldwäschegesetzes tritt an die Stelle des Betrags die Angabe des Kryptowertes und des Wechselkurses,

• 7. Art der Transaktion,

• 8. Art des Vermögenswertes, der Gegenstand der Transaktion ist oder mit ihr im Zusammenhang steht,

• 9. bei Transaktionen mit dem Verfahren der Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication (SWIFT):

  • a) kontoführendes Institut,

  • b) in fortlaufender Schreibweise ohne Leerzeichen,

    • aa) internationale Nummer eines Zahlungskontos des Zahlungsdienstnutzers,

    • bb) internationale Bankleitzahl (Business Identifier Code – BIC),

• 10. bei Transaktionen mit anderen Kontonummernsystemen als SWIFT:

  • a) kontoführendes Institut,

  • b) Kontonummer,

  • c) Bankleitzahl,

• 11. Herkunfts- und Zielland der Transaktion (soweit nicht bereits aus Nummer 9 oder 10 ersichtlich).

C) Zusätzliche Angaben bei Kryptowerten im Sinne des § 1 Absatz 29 des Geldwäschegesetzes

• 1. Name des Anbieters von Kryptowerte-Dienstleistungen gemäß Artikel 3 Nummer 15 der Verordnung (EU) 2023/1114,

• 2. Inhaber und Bevollmächtigte des betreffenden Kryptowertekontos,

• 3. weitere Informationen zur Unterscheidung unterschiedlicher Kryptowertekonten,

• 4. bei einem Kryptowertetransfer im Sinne des § 1 Absatz 30 des Geldwäschegesetzes:

  • a) Blockchain-Transactions-ID,

  • b) Transaktionsbetrag in Einheiten des Kryptowertes und des Wechselkurses.

Die gesetzlichen Regelungen zur Meldepflicht (§ 43 Abs. 1 S. 1, § 44 GwG) enthalten keine Kriterien zur Beurteilung, ob eine Information zur Darstellung des Sachverhalts erforderlich ist. Auch die Verordnung äußert sich dazu nicht. § 43 GwG verlangt, dass Verpflichtete „diesen Sachverhalt“ melden, während nach § 44 Abs. 1 S. 1 GwG „diese Tatsache“ zu melden ist. Verordnungsrecht könnte die so bestehende Leerstelle allenfalls nur sehr begrenzt füllen. Verordnungen können eine gesetzliche Pflicht konkretisieren, den Zweck der Sachverhalts- bzw. Tatsachenschilderung und einen daraus abzuleitenden Maßstab für deren Vollständigkeit müsste aber wohl (soweit dies überhaupt möglich ist) der Gesetzgeber näher festlegen. Die Begründung des Verordnungsentwurfs hatte ausgeführt, dass durch die Sachverhaltsschilderung die Zentralstelle „unmittelbar in die Lage versetzt [werden soll], ihre Analyse vorzunehmen“ (Verordnungsentwurf, S. 12; ähnlich BeckOK GwG/Pelz, 22. Ed. 1.6.2025, GwG § 56 Rz. 100: „alle für die Beurteilung von Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung relevanten Informationen“ sind mitzuteilen). Demgegenüber regeln § 43 Abs. 1 S. 1 bzw. § 44 GwG die Meldepflicht eher aus Sicht der Meldenden, die den Sachverhalt darlegen sollen, der sie zur Meldung veranlasst, und die die Meldung unverzüglich abgeben müssen. Was aus Sicht der Verpflichteten bzw. der Aufsichtsbehörden die Meldepflicht auslöst und was der Zentralstelle idealerweise für ihre (teilweise automatisierten) Einzelfall‑, Struktur- und strategischen Analysen vorliegen sollte, muss nicht unbedingt deckungsgleich sein. Das Informationsinteresse der Zentralstelle werden die Meldenden oft nicht einschätzen bzw. nur mit Aufwand und Verzögerungen erfüllen können (s. BNotK, Stellungnahme vom 30.4.2025, S. 2, 4). Ausreichend dürfte es andererseits jedenfalls nicht sein, wenn der Zentralstelle lediglich meldepflichtauslösende Anzeichen (etwa die in der GwGMeldV-Immobilien festgelegten Anhaltspunkte) „zugerufen“ werden. Die Sachverhaltsschilderung verlangt ein Mindestmaß an Informationen zum Kontext, das sich aber möglicherweise nur von Fall zu Fall bestimmen lässt.

Welche Anlagen bei einer Meldung erforderlich sind, regelt § 4 Abs. 5 GwGMeldV, der aber nur für die Verpflichteten gilt. Beifügen müssen die Verpflichteten danach ihre Unterlagen über die bei der Erfüllung der Sorgfaltspflichten erhobenen Angaben und die eingeholten Informationen über Vertragspartner bzw. (bei Vermittlungstätigkeiten) über die Vertragsparteien sowie über Stellvertreter und wirtschaftlich Berechtigte (§ 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 Buchst. a GWG). Dazu gehören auch Aufzeichnungen über die Maßnahmen zur Ermittlung des wirtschaftlich Berechtigten sowie die Dokumentation der Eigentums- und Kontrollstruktur (§ 12 Abs. 4 S. 1 GwG). Weiter sind von der Verpflichteten beizufügen: Aufzeichnungen über Geschäftsbeziehungen und Transaktionen, insbesondere Transaktionsbelege (§ 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 Buchst. b GwG) sowie die ihnen vorgelegten Nachweise zur Einhaltung des Barzahlungsverbots beim Erwerb von Immobilien (§ 8 Abs. 1 S. 1 Nr. 4, § 16a Abs. 2 GwG). Auch für Anlagen gilt, dass sie nur beizufügen sind, wenn dies „zur Darstellung des Sachverhalts erforderlich ist“ (§ 4 Abs. 5 GwGMeldV).

Oberstaatsanwalt beim BGH (Referatsleiter im BMJV) Markus Busch LL.M. (Columbia University), Berlin
Der Text gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Verfassers wieder.