aus wistra 6/2025

Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) hat am 22.4.2025 seinen Entwurf einer „Verordnung zur Bestimmung der erforderlichen Angaben und der Form der Meldung im Sinne des § 45 Absatz 5 Satz 1 des Geldwäschegesetzes (GwG-Meldeverordnung – GwGMeldV)“ vorgelegt und Gelegenheit zur Stellungnahme bis 30.4.2025 gegeben.

Die jetzt vorgeschlagene GwG-Meldeverordnung ist nicht zu verwechseln mit der „Verordnung zu den nach dem Geldwäschegesetz meldepflichtigen Sachverhalten im Immobilienbereich“ (GwGMeldV-Immobilien), die bereits im Jahr 2021 in Kraft getreten und im Januar 2025 erstmals geändert worden ist (BGBl. 2025 I Nr. 13; dazu Busch, wistra 2024, Register S. 69 f.). Die GwGMeldV-Immobilien regelt, wann Berufsgeheimnisträger (insbesondere Notare) bei Immobilientransaktionen trotz ihrer Verschwiegenheitspflicht eine Geldwäscheverdachtsmeldung abgeben müssen, und gilt damit nur für einen relativ kleinen Kreis von Verpflichteten und Transaktionen (wobei Notare ca. 70 % der Meldungen aus dem Nichtfinanzsektor abgeben; s. Generalzolldirektion, Jahresbericht Financial Intelligence Unit, 2023, S. 66). Die GwG-Meldeverordnung regelt demgegenüber nicht das Ob, sondern das Wie einer Verdachtsmeldung und gilt für alle der ca. 50.000 geldwäscherechtlich Verpflichteten sowie für die über 300 Geldwäscheaufsichtsbehörden.

Rechtsgrundlage für die Verordnung ist § 45 Abs. 5 S. 1 GwG. Danach kann das BMF durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrats nähere Bestimmungen erlassen über die erforderlichen Angaben und die Form der Meldung durch Verpflichtete (§ 2 Abs. 1, § 43 Abs. 1 GwG) und durch Aufsichtsbehörden (§§ 44, 50 Abs. 1 GwG). Die Ergänzung der Ermächtigung um Regelungen auch zu den „erforderlichen Angaben“ (und nicht nur zur Form) ist als Teil des Finanzmarktdigitalisierungsgesetzes am 31.12.2024 in Kraft getreten (Art. 8, G. v. 27.12.2024, BGBl. 2024 I Nr. 438). Es habe sich gezeigt, „dass sich im Rahmen von Vorgaben zur Form der Meldung zwangsläufig Überschneidungen mit Vorgaben zu den im Rahmen der Meldungsabgabe erforderlichen Angaben ergeben“, so die Gesetzesbegründung (BT-Drucks. 20/10280, 178). Der neue Wortlaut solle klarstellen, dass der Verordnungsgeber Bestimmungen insbesondere auch dazu treffen könne, an welcher Stelle und wie die jeweiligen Informationen in der elektronischen Meldemaske der Zentralstelle einzutragen und welche Anlagen ggf. beizufügen seien (BT-Drucks. 20/10280, 178). Dass Geldwäscheverdachtsmeldungen elektronisch abzugeben sind, ist bereits heute gesetzlich geregelt (§ 45 Abs. 1 S. 1 GwG). Verpflichtete müssen sich deshalb bei der Zentralstelle elektronisch registrieren (§ 45 Abs. 1 S. 2 GwG).

Die neue Verordnung soll bundeseinheitliche Standards schaffen, Prozesse straffen, Kapazitäten freisetzen und dadurch die Zentralstelle in ihrer gesetzlichen Aufgabenwahrnehmung stärken (Verordnungsentwurf, S. 6). Das Fehlen verbindlicher Anforderungen an Form und Inhalt von Verdachtsmeldungen führe zu deutlichen Qualitätsunterschieden und erschwere die Auswertung „zugehöriger Daten im Einzelfall wie zugleich der gesamthaften Datenbank“ (Verordnungsentwurf, S. 6). Der dadurch entstehende „manuelle Aufwand“ der Zentralstelle binde Kapazitäten und verzögere die Analysearbeit (Verordnungsentwurf, S. 6). Durch die geplante Verordnung soll die Zentralstelle Personalkosten i.H.v. jährlich 386.000 € einsparen (Verordnungsentwurf, S. 9).

Der Regelungsteil des Verordnungsentwurfs besteht aus sieben Paragraphen. § 1 regelt den Anwendungsbereich und gibt im Wesentlichen die Verordnungsüberschrift wieder, wobei allerdings anders als in der Ermächtigungsgrundlage und der Verordnungsüberschrift nicht von der Bestimmung von „erforderlichen Angaben und erforderlicher Form“ die Rede ist, sondern von den zur Erfüllung der Meldepflicht zu „übermittelnden Daten“. Nicht gelten soll die Verordnung offenbar für Gerichte und andere öffentliche Stellen, die nach § 2 Abs. 3, 4 GwG im Rahmen von Zwangsversteigerungen ebenfalls Meldepflichten unterliegen (Bund Deutscher Kriminalbeamter [BDK], Stellungnahme vom 29.4.2025, S. 2).

§ 2 (Grundlagen der Datenübermittlung) wiederholt die gesetzliche Pflicht zur elektronischen Erstattung der Meldung (Abs. 1), regelt technische Details und listet „Mindestangaben“ auf (Abs. 2). Außerdem werden die Zusammenfassung verschiedener Meldesachverhalte (Abs. 3) und das Format von Anlagen (Abs. 4) geregelt. Die Vorschrift soll folgenden Wortlaut haben:

§ 2 Grundlagen der Datenübermittlung

(1) Datenübermittlungen nach dieser Verordnung erfolgen elektronisch durch Nutzung des von der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen hierfür zur Verfügung gestellten IT‑Verfahrens.

(2) Der jeweilige Datensatz der Meldung ist im strukturierten maschinenlesbaren Dateiformat XML oder mittels direkter Befüllung der vorgesehenen Datenfelder der elektronischen Meldemaske von Verpflichteten i.S.v. § 2 Abs. 1 des Geldwäschegesetzes und Aufsichtsbehörden nach § 44 des Geldwäschegesetzes in die hierfür von der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen zur Verfügung gestellte IT‑Anwendung einzutragen. Die von der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen herausgegebenen und auf ihrer Internetseite jeweils veröffentlichten Standards zur Datenübermittlung konkretisieren die Form und die jeweils zu übermittelnden Daten anhand der dafür vorgesehenen Datenfelder. Folgende Mindestangaben müssen in der Meldung enthalten sein, soweit sie vorliegen:

• 1. Aktenzeichen des meldenden Verpflichteten oder der meldenden Aufsichtsbehörde,

• 2. Datum der Abgabe der Meldung,

• 3. von der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen bereitgestellter und befüllter Indikator zur inhaltlichen Klassifizierung der Meldung,

• 4. Aktenzeichen sowie Datum der Abgabe einer vorangegangenen Meldung, zu der ein Zusammenhang angenommen wird,

• 5. Hinweis auf eine mit der Meldung zugleich geplante oder bereits erstattete Strafanzeige unter Verweis auf die zuständige Strafverfolgungsbehörde,

• 6. Hinweise auf zu dem Sachverhalt der Meldung vorliegende polizeiliche oder staatsanwaltliche Auskunftsersuchen einschließlich hierzu weitergabefähiger Angaben,

• 7. Hinweis auf eine zugleich nach Art. 16 Abs. 1 und  2 der Verordnung (EU) Nr. 596/2014 erstattete oder beabsichtigte Meldung einschließlich der zuständigen Aufsichtsbehörde.

(3) Sachverhalte, die verschiedene natürliche Personen, juristische Personen oder rechtsfähige Personengesellschaften als Beteiligte betreffen, können nur dann in einer Meldung zusammengefasst werden, wenn ein Sachzusammenhang vorliegt. Die Erfassung von allen Beteiligten in den jeweiligen Datenfeldern der Eingabemaske ist einzeln vorzunehmen.

(4) Der Meldung beigefügte Anlagen sind in einem automatisiert auswertbaren oder einem elektronisch durchsuchbaren Format, das für das von der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen zur Verfügung gestellte IT‑Verfahren zugelassen ist, bereitzustellen, wobei die Zugehörigkeit zur Meldung durch zugehörige Bezeichnung klar erkennbar sein muss.

In ihrem § 3 listet die Verordnung weitere Angaben auf, die „für den Einzelfall“ ebenfalls „mindestens“ zu machen sind. Diese Regelung soll folgenden Wortlaut haben:

§ 3 Weitere Angaben

(1) Über § 2 hinaus sind zur Erfüllung der Meldepflicht nach § 43 und § 44 Geldwäschegesetz gegenüber der Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen für den Einzelfall mindestens folgende Angaben zu machen, soweit diese Informationen vorliegen:

• 1. Zugehörige Beschreibung des Sachverhaltes, woraus sich der begründete Verdacht ergibt, dass Gelder oder Tätigkeiten mit Erträgen aus kriminellen Handlungen, die eine Vortat der Geldwäsche darstellen könnten oder im Zusammenhang mit Terrorismusfinanzierung stehen, herrühren oder erbracht werden, oder dass ein Verstoß gegen die gesetzlichen Pflichten im Zusammenhang mit einem wirtschaftlich Berechtigten vorliegen könnte,

• 2. konkrete Darlegung der Geschäftsbeziehung einschließlich deren Art und Zweck unter Angabe deren Datum der Begründung und erforderlichenfalls deren Beendigung,

• 3. Angaben nach § 11 Abs. 5 des Geldwäschegesetzes zum wirtschaftlich Berechtigten,

• 4. zu einem Konto:

  • a) kontoführendes Institut,

  • b) Name des Kontos,

  • c) Kontonummer in Form der IBAN, wenn vorliegend,

  • d) Kontoart,

  • e) Währung, in der das Konto geführt wird,

  • f) Eröffnungs- und Schließungsdatum,

  • g) Status des Kontos,

  • h) Kontostand zum Datum der Meldung,

  • i) aktuelle und ehemalige Kontoinhaber und Bevollmächtigte; handelt es sich um ein Geschäftskonto, sind zugehörige Angaben für die letzten drei Jahre erforderlich, sofern vorliegend,

• 5. bei Schließfächern die jeweiligen Schließfachnummern, zugehörige Unterlagen sowie Informationen zu deren Inhaberschaft,

• 6. Kontoeröffnungsunterlagen, einschließlich der zugehörigen Identifikationsunterlagen,

• 7. Vertragsdokumentationen und weitere sachdienliche Dokumente zu dem gemeldeten Sachverhalt,

• 8. Angaben zum Vermögensgegenstand i.S.d. § 1 Abs. 7 des Geldwäschegesetzes und

• 9. zur Immobilie i.S.d. § 1 Abs. 7 Buchstabe a des Geldwäschegesetzes insbesondere folgende:

  • a) Art der Immobilie,

  • b) Registergericht,

  • c) laufende Nummer der Immobilie im Bestandsverzeichnis,

  • d) Gemarkung, Flurnummer und Flurstücknummer,

  • e) Grundbuchblattnummer,

  • f) postalische Anschrift,

  • g) Größe und Kaufpreis.

(2) bei der Beteiligung von Personen sind bei natürlichen Personen zusätzlich erforderlich:

• 1. Angaben nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 und § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 i.V.m. § 8 Abs. 2 Satz 1 des Geldwäschegesetzes,

• 2. Geburtsland.

Bei juristischen Personen sind Angaben nach § 11 Abs. 4 Nr. 2 des Geldwäschegesetzes vorzunehmen.

(3) Meldungen von Verpflichteten nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 bis 16 des Geldwäschegesetzes müssen mindestens die Informationen und Dokumente nach Abs. 1 Nr. 1 bis 3 und 7 bis 9 und Abs. 2 enthalten, soweit sie vorliegen.

(4) Für Meldungen nach § 44 des Geldwäschegesetzes gilt Abs. 3 entsprechend.

In §§ 4, 5 werden (weitere) „Mindestangaben“ bestimmt für Meldungen, denen eine Transaktion zugrunde liegt bzw. die Kryptowerte betreffen. § 6 (Ersatzmaßnahmen und Rechtsfolge) regelt Ersatzmeldewege bei technischen Störungen (Abs. 1) und die Zurückweisung von Meldungen, die nicht die Vorgaben der Verordnung erfüllen (Abs. 2). Diese Regelung soll folgenden Wortlaut haben:

§ 6 Ersatzmaßnahmen und Rechtsfolge

(1) Ist die elektronische Übermittlung nach § 2 aus technischen Gründen vorübergehend nicht möglich, so informiert die Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen über ihre Internetseite zu den zeitweise alternativen Übermittlungswegen. Im Übrigen gilt § 45 Abs. 2 des Geldwäschegesetzes.

(2) Werden die in dieser Verordnung aufgestellten Anforderungen an die erforderlichen Angaben und die Form der Meldung nicht erfüllt, kann die FIU die Übermittlung zurückweisen.

Die Verordnung ist so aufgebaut, dass ihr § 2 Abs. 1, 2 S. 1, 2 zunächst technische Fragen der elektronischen Übermittlung regelt. Meldepflichtige müssen das IT‑Verfahren der Zentralstelle, („goAML“) nutzen und ihre Meldungen entweder hochladen oder in eine Maske eintragen. Hochgeladen werden können nur Dateien im „strukturierten maschinenlesbaren Dateiformat XML“. XML ist eine Programmiersprache zur Strukturierung und Darstellung von Informationen als Textdatei. Das XML-Format zeichnet sich insbesondere durch seine besonders gute (Maschinen-)Lesbarkeit aus und soll von der Verordnung auch für die einer Meldung beizufügenden Anlagen vorgeschrieben werden. Diese Anforderung kann etwa bei Scans von nur in Papierform vorhandenen Dokumenten eine Herausforderung sein, da sich solche Scans nicht ohne weiteres umformatieren lassen (s. BNotK, Stellungnahme vom 30.4.2024, S. 3).

Die Form und die zu übermittelnden Daten sollen durch die von der Zentralstelle herausgegebenen „Standards zur Datenübermittlung ... anhand der dafür vorgesehenen Datenfelder“ konkretisiert werden (§ 2 Abs. 2 S. 2). Damit dürfte gemeint sein, dass für die Anforderungen an die Angaben die von der Zentralstelle vorgesehenen Meldefelder entscheidend sein sollen.

Die technischen Anforderungen könnten für „kleinere Verpflichtete aus dem Nicht-Finanzsektor“ eine Hürde für Meldungen darstellen (so die Stellungnahme der Deutschen Zoll- und Finanzgewerkschaft [BDZ] vom 29.4.2025, S. 3) und damit auch regelmäßigen Erfüllungsaufwand verursachen, den der Verordnungsentwurf noch nicht abbildet (BDK, Stellungnahme vom 29.4.2025, S. 1 f., ähnlich Bundesrechtsanwaltskammer [BRAK], Stellungnahme Nr. 14, 2025, S. 3).

§ 2 Abs. 1 S. 3 bestimmt die Angaben, die in „jedweder Meldung“ enthalten sein müssen (Verordnungsentwurf, S. 11). Dazu sollen auch der Hinweis auf mit der Meldung zusammenhängende Strafanzeigen (Nr. 5) gehören, was bereits in § 43 Abs. 1 S. 2 GwG geregelt ist (kritisch zum davon abweichenden Wortlaut der Verordnung BDK, Stellungnahme vom 29.4.2025, S. 2). Auch auf bei ihnen eingegangene polizeiliche oder staatsanwaltliche Auskunftsersuche „einschließlich hierzu weitergabefähiger Angaben“ sollen die Meldenden hinweisen müssen (Nr. 6). Für die Weitergabefähigkeit soll es darauf ankommen, dass „die ersuchende Stelle keinen Hinweis auf ein Verbot der Informationsweitergabe an die FIU in ihrem Auskunftsersuchen angegeben hat“ (Verordnungsentwurf, S. 11), womit Offenbarungsverbote gem. § 95a Abs. 5 StPO gemeint sein dürften. Die Begründung weist zugleich zu Recht darauf hin, dass ein bloßes Auskunftsersuchen selbst noch keine Meldepflicht auslöst, sondern „meldungsauslösende Hinweise und Erkenntnisse“ hinzukommen müssen (Verordnungsentwurf, S. 11).

Der Verordnungsentwurf ist bestrebt, bei den Meldenden sämtliche aus Zentralstellensicht möglicherweise sachdienliche Informationen verbindlich abzufragen, muss aber zugleich dem Umstand Rechnung tragen, dass nicht alle Meldenden zu allen aufgeführten Punkten etwas sagen können. Daraus erklärt sich, dass die Verordnung einerseits Mindestangaben festlegt, andererseits aber Angaben nur gemacht werden müssen, „soweit diese vorliegen“ (§ 2 Abs. 2 S. 3, § 3 Abs. 1 S. 1 und S. 1 Nr. 4 Buchst. c, i, Abs. 3, § 4 Abs. 1, § 5 Abs. 1). Wann Informationen „vorliegen“ und welche Bemühungen zur Informationsbeschaffung den Meldenden mit diesem Merkmal möglicherweise auferlegt werden, erklärt die Verordnung nicht (kritisch dazu wegen Umgehungsmöglichkeiten BDZ, Stellungnahme vom 29.4.2025, S. 2, und wegen Bestimmtheitsbedenken BRAK, Stellungnahme Nr. 14, 2025, S. 6).

§ 3 Abs. 1 befasst sich mit den weiteren (Mindest-)Inhalten der Meldung und verlangt in Nr. 1 eine „zugehörige Beschreibung des Sachverhalts“, aus dem sich der meldepflichtauslösende „begründete Verdacht“ ergibt. Die Formulierung „begründeter Verdacht“ dürfte sich nicht ganz mit den gesetzlichen Voraussetzungen für die Meldepflicht in § 43 Abs. 1 S. 1 GwG decken, wonach ausreichend ist, dass Tatsachen vorliegen, die darauf hindeuten, dass ...“ (BDK, Stellungnahme vom 29.4.2025, S. 3 f., BRAK, Stellungnahme Nr. 14, 2025, S. 5). Eine ähnliche Unschärfe weist die Formulierung „Verstoß gegen die gesetzlichen Pflichten im Zusammenhang mit einem wirtschaftlich Berechtigten“ auf, die von § 43 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GwG abweicht, der auf die Nichterfüllung der Pflicht zur Offenlegung von wirtschaftlich Berechtigten abstellt (BDK, Stellungnahme vom 29.4.2025, S. 3 f., BRAK, Stellungnahme Nr. 14, 2025, S. 5).

Die Begründung betont die besondere Bedeutung der in Nr. 1 geforderten Sachverhaltsschilderung. Durch sie soll die Zentralstelle „unmittelbar in die Lage versetzt [werden], ihre Analyse vorzunehmen“, so der in der Entwurfsbegründung formulierte ambitionierte Anspruch (Verordnungsentwurf, S. 12). Demgegenüber regelt § 43 Abs. 1 GwG die Meldepflicht eher aus Sicht der Meldenden, die den Sachverhalt darlegen sollen, der sie zur Meldung veranlasst, und die die Meldung unverzüglich abgeben müssen (für Aufsichtsbehörden s. § 44 GwG). Was aus Sicht der Verpflichteten bzw. der Aufsichtsbehörden die Meldepflicht auslöst und was der Zentralstelle idealerweise für ihre (teilweise automatisierten) Einzelfall‑, Struktur- und strategischen Analysen vorliegen sollte, muss nicht unbedingt deckungsgleich sein. Das Informationsinteresse der Zentralstelle werden die Meldenden oft nicht einschätzen bzw. nur mit Aufwand und Verzögerungen erfüllen können (s. BNotK, Stellungnahme vom 30.4.2025, S. 2, 4). Diese Problematik zieht sich auch durch die folgenden Nummern, die z.B. Angaben zu Beginn und Ende einer Geschäftsbeziehung verlangen (Nr. 2), die aus Sicht des Meldenden für die Meldepflicht nicht unbedingt ausschlaggebend sind und ggf. erst herausgesucht werden müssen, was die Meldung verzögern kann (s. BNotK, Stellungnahme vom 30.4.2025, S. 4, zur Datensparsamkeit und Once-Only-Grundsatz s. dort S. 3 ff., Deutscher Notarverein, Stellungnahme vom 30.4.2025, S. 4).

§ 4 regelt Meldungen, bei denen es um Transaktionen geht, also eine „Geldbewegung oder eine sonstige Vermögensverschiebung“ (§ 1 Abs. 5 GwG), und dürfte vorrangig Banken betreffen. § 5 gilt für Meldungen bei Kryptowerten.

§ 6 regelt in seinem Abs. 1 „Ersatzmaßnahmen“. Können Meldungen aus technischen Gründen nicht elektronisch übermittelt werden, so soll die Zentralstelle auf ihrer Internetseite über alternative Übermittlungswege informieren. Fällt auch das Internet aus, so dürfte die Übermittlung auf dem Postweg mit „amtlichem Vordruck“ (§ 45 Abs. 1 S. 3, Abs. 3 GwG) zulässig sein.

§ 6 Abs. 2 erlaubt der Zentralstelle, unvollständige Meldungen zurückzuweisen. Nach der Begründung soll zurückgewiesen werden können, wenn die erstattete Meldung „so unvollständig ist, dass sie einer nicht abgegebenen Meldung entspricht“ im Sinne des Bußgeldtatbestands nach § 56 Abs. 1 Nr. 69 GwG (Verordnungsentwurf, S. 15). Die Begründung weist darauf hin, dass das Meldesystem der Zentralstelle die Abgabe einer Meldung gar nicht erlaubt, solange Pflichtfelder unausgefüllt bleiben. Möglich sein dürfte es allerdings, Felder mit unsinnigen und erfundenen Angaben zu befüllen und so bei inhaltlicher Unvollständigkeit bzw. Unrichtigkeit die Weiterleitungssperre zu umgehen (s. BDZ, Stellungnahme vom 29.4.2025, S. 3).

Ob eine Zurückweisung dazu führt, dass gerade keine Geldbuße nach § 56 Abs. 1 Nr. 69 GwG festgesetzt werden kann, da mit der Zurückweisung eine erstattete unvollständige Meldung als nicht abgegeben gelten soll (so BNotK, Stellungnahme vom 30.4.2025, S. 7), erscheint zweifelhaft. Denn eine Geldbuße nach § 56 Abs. 1 Nr. 69 GwG kann nicht nur wegen einer unvollständigen, sondern auch wegen einer unterbliebenen, unrichtigen oder verspäteten Meldung festgesetzt werden. Die Regelung wirft aber Fragen auf: Wenn unvollständige Meldungen bei einer Zurückweisung als nicht abgegeben gelten, kann die Geldbuße dann wegen eines infolge der Zurückweisung fingierten Unterlassens der Meldung festgesetzt werden? Die Zuständigkeit für die Bußgeldfestsetzung liegt nicht bei der Zentralstelle, sondern bei den jeweiligen Verwaltungsbehörden (und damit teilweise bei den Aufsichtsbehörden; § 36 OWiG, § 56 Abs. 5 GwG).

Die Zurückweisungsregelung muss sich zudem an § 30 Abs. 1 GwG messen lassen, wonach die Zentralstelle „zur Erfüllung ihrer Aufgaben ... [Verdachts-]Meldungen ... entgegenzunehmen und zu verarbeiten“ hat. Eine gesetzliche Entgegennahmepflicht ließe sich nicht per Verordnung einschränken (BDK, Stellungnahme vom 29.4.2025, S. 5; kritisch zur Rechtsgrundlage BRAK, Stellungnahme Nr. 14, 2025, S. 5 f.). Ob die Zurückweisungsregelung das richtige Mittel ist, um die Zentralstelle und deren „Analysten vor der Bearbeitung wertloser Meldungen zu schützen“ (s. BDZ, Stellungnahme vom 29.4.2025, S. 3), erscheint daher fraglich.

Oberstaatsanwalt beim BGH (Referatsleiter im BMJ) Markus Busch LL.M. (Columbia University), Berlin
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