aus wistra 5/2025

Die Bundesregierung hat einen Bericht über die Evaluierung des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch vorgelegt (BT-Drucks. 20/13850). Das SchwarzArbG regelt die Aufgaben und Befugnisse der Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS) bei der Bekämpfung von illegaler Beschäftigung, Sozialleistungsmissbrauch und Schwarzarbeit. Im Evaluationsbericht werden die Änderungen des SchwarzArbG untersucht, die aufgrund des Gesetzes gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch zum 18.7.2019 in Kraft getreten sind. Mit der Gesetzesänderung wurden die Aufgaben und Befugnisse der FKS umfassend erweitert.

Die Evaluierung wurde von der Generalzolldirektion im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen durchgeführt. Eine bei der Generalzolldirektion eingesetzte Arbeitsgruppe befragte zu den Auswirkungen des Gesetzes die für die FKS zuständigen Hauptzollämter (Sachgebiete E: Prüfungen und Ermittlungen/Sachgebiete F: Ahndung) sowie deren Zusammenarbeitsbehörden. Die Evaluierung setzt sich in erster Linie mit den Ergebnissen und Erkenntnissen der von den Regelungen des Gesetzes betroffenen operativen Bereichen auseinander. Im Kern heißt es:

- „Verbesserung der behördenübergreifenden Zusammenarbeit

Das Bild bei der behördenübergreifenden Kooperation mit den sechs neuen Zusammenarbeitsbehörden (Familienkassen, Anmelde- und Erlaubnisbehörden nach dem Prostituiertenschutzgesetz, Sozialkassen nach dem Tarifvertragsgesetz, die für die Erlaubniserteilung nach § 34a der Gewerbeordnung (GewO) zuständigen Behörden, für die Genehmigung und Überwachung des gewerblichen Güterkraftverkehrs zuständigen Landesbehörden und für die Überprüfung der Einhaltung der Vergabe- und Tariftreuegesetze der Länder zuständigen Prüfungs- oder Kontrollstellen) stellt sich heterogen dar. An einigen Stellen ist bereits eine gute Zusammenarbeit etabliert, wie bspw. mit den Bewachungserlaubnisbehörden. Mit manchen Behörden, wie z. B. den Prüfungs- oder Kontrollstellen nach den Vergabe- und Tariftreuegesetzen der Länder, hat noch kein intensiver Austausch stattgefunden. Das ist auch auf die Corona-bedingten Einschränkungen zurückzuführen. Insbesondere im Jahr 2023 wurde die Zusammenarbeit mit vielen Stellen intensiviert.

- Missbrauch von Sozialleistungen durch Vortäuschen einer Erwerbstätigkeit

Die FKS ist ihrem Prüfauftrag im Hinblick auf Scheinarbeitsverhältnisse und vorgetäuschte Selbstständigkeit regelmäßig nachgekommen und hat verschiedene Ermittlungsverfahren wegen Sozialleistungsbetrugs durch vorgetäuschte Erwerbstätigkeit eingeleitet. Die Anzahl der aufgedeckten Fälle konnte die ursprünglichen Erwartungen bislang nicht bestätigen. Daneben ist zu berücksichtigen, dass das in Rede stehende Phänomen im Rahmen der üblichen Vorgehensweise bei Prüfungen der FKS (Personenbefragung und Geschäftsunterlagenprüfung) kaum aufdeckbar ist. Hier ist die FKS auf eine enge Zusammenarbeit und abgestimmte Vorgehensweise mit den betroffenen Zusammenarbeitsbehörden angewiesen, um bei dort vorliegenden Anhaltspunkten oder Hinweisen entsprechend zielgerichtet Geschäftsunterlagen prüfen und Verstöße feststellen zu können. Der Rückgang kann auch mit einem erhöhten Verfolgungsdruck in Verbindung gebracht werden.

- Zusammenarbeit mit den Familienkassen

Grundsätzlich obliegt die Aufdeckung von unrechtmäßigem Bezug von Kindergeld der Familienkasse. Dem kommt sie im Rahmen der Sachverhaltsermittlung und Überprüfung der Anspruchsvoraussetzungen im Antragsverfahren nach. Soweit die Familienkassen und die FKS relevante Anhaltspunkte feststellen, die auch im Zusammenhang mit den Prüfaufgaben der jeweils anderen Behörde stehen, werden entsprechende Hinweise übermittelt, denen dann nachgegangen werden kann. Die Zusammenarbeit und der Informationsaustausch sollte im Interesse beider Behörden intensiviert werden.

- Leichtfertiges Vorenthalten, § 8 Abs. 3 SchwarzArbG

Aktuell werden kaum entsprechende Verfahren eingeleitet und qualifiziert abgeschlossen. Um dem Zweck der Norm als Auffangtatbestand Rechnung zu tragen, wistra 2025, R7wäre aus Sicht der Zollverwaltung mindestens eine Erweiterung des Anwendungsbereichs auf eine fahrlässige Begehungsweise zweckmäßig.

- Ausstellen und Inverkehrbringen von Schein- oder Abdeckrechnungen

Bei der Anwendung der Bußgeldvorschriften haben sich in der Praxis erhebliche Probleme aufgrund der nachrangingen Bedeutung der Ordnungswidrigkeit ergeben. Das gewerbsmäßige/bandenmäßige Ausstellen und Inverkehrbringen von unrichtigen Belegen sollte aufgrund des erheblichen Unrechtsgehalts der Tat als Strafnorm ausgestaltet werden. Das würde darüber hinaus die Nachrangigkeit zum strafrechtlichen Verfahren wegen Beihilfe zu § 266a StGB beseitigen. Zudem könnten die Ermittlungszeiten erheblich verkürzt und die Verfahren effektiver geführt werden. Die Einführung einer neuen Strafnorm würde die Ermittlungen gegen die Aussteller und Verwender unrichtiger Belege zumindest teilweise voneinander entkoppeln. Eine Ausgestaltung als Gefährdungstatbestand erscheint erforderlich, um den ursprünglich intendierten Gesetzeszweck zu erreichen und insbesondere Kettenbetrugssachverhalte effektiv und nachhaltig zu bekämpfen.

- Selbstständige Durchführung von Ermittlungsverfahren

Die selbstständige Verfahrensdurchführung in einfach gelagerten Fällen des § 266a StGB nach den §§ 14a-14c SchwarzArbG sollte dahingehend erweitert werden, dass die Hauptzollämter diese „einfach gelagerten Fälle“ (geringer Schaden, eindeutiger Sachverhalt, etc.) direkt und ohne Beteiligung der Staatsanwaltschaften in dem bereits bestehenden eng umgrenzten Umfang (end-)bearbeiten können. Eine Streichung des vorgelagerten Abgabeerfordernisses beschleunigt das Verfahren, da Ermittlungsverfahren nicht wie bisher mehrfach zwischen Hauptzollamt und Staatsanwaltschaft hin und her gesendet werden müssen. Dadurch kann die mit dem Gesetz ursprünglich verfolgte Entlastung der Staatsanwaltschaften erreicht werden. Die allgemeine Sachleitungsbefugnis der Staatsanwaltschaft wäre davon nicht berührt.

- Überwachung der Telekommunikation

Durch die Einführung der Befugnis zur Überwachung der Telekommunikation konnten in der Praxis viele essentielle Erkenntnisse für die Ermittlungen gewonnen werden und weshalb die Hauptzollämter eine Erweiterung des Katalogs in § 100a Abs. 2 Nr. 1 StPO um weitere schwere Fälle des § 266a StGB für zweckmäßig erachten würden.“

Die Bundesregierung hält fest, dass das Gesetz insgesamt dazu beigetragen hat, illegale Beschäftigung und Schwarzarbeit sowie Sozialleistungsbetrug besser zu bekämpfen. Viele der neuen Regelungen und Befugnisse würden von den zuständigen Behörden als sachgerecht und praktikabel angesehen und hätten sich im Großen und Ganzen bewährt.

Rechtsanwalt Prof. Dr. Carsten Wegner, Berlin