Aus wistra 1/2024

Unterhändler von Rat und Europäischem Parlament haben am 7.12.2023 eine Einigung über den von der Kommission vor gut zwei Jahren vorgelegten Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den strafrechtlichen Schutz der Umwelt und zur Ersetzung der Richtlinie 2008/99/EG (COM[2021] 851 final; BR-Drucks. 27/22) erzielt (Ratsdokument 16069/23). Der Kompromiss muss noch von beiden Organen bestätigt werden, um anschließend das förmliche Gesetzgebungsverfahren zu durchlaufen. Nach ihrem Inkrafttreten (Art. 28) wird die Richtlinie innerhalb von zwei Jahren umzusetzen sein (Art. 24[1]).

Zum Richtlinienvorschlag der Kommission s. Busch, wistra 2022 Register 49; Stellungnahme des Bundesrats vom 8.4.2022 (BR-Drucks. 272/22[B]) und Erwiderung der Kommission vom 26.7.2022 (BR-Drucks. zu 27/22[B]); DAV-Stellungnahme vom 20.9.2022; Burgert / Veljovic, ZUR 2023, 156; zu den Vorarbeiten s. Schnichels / Seyderhelm, EuZW 2020, 829.

Mit ihrem Vorschlag hatte die Kommission einmal mehr mit einem umweltstrafrechtlichen Instrument kriminalpolitisches Neuland betreten. Die jetzt abzulösende umweltstrafrechtliche Richtlinie von 2008 war die erste, noch vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon erlassene strafrechtliche Richtlinie (s. dazu Möhrenschlager, wistra 2007, R XXVIII), und die neue Richtlinie wird über das Umweltstrafrecht hinaus insbesondere wegen ihrer Rechtsfolgenregelungen für juristische Personen Vorbildfunktion für weitere Richtlinien haben.

Der Kommissionsvorschlag stand ganz im Zeichen einer Verbesserung der Effektivität der umweltstrafrechtlichen „Durchsetzungskette“ und setzte vor allem auf mehr Abschreckung (s. etwa Erwägungsgrund 4). Die Richtlinie von 2008 habe die Erwartungen nicht erfüllt, zu nur wenigen erfolgreichen Ermittlungen und Verurteilungen geführt, keine empfindlichen Strafen gebracht und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit nicht hinreichend verbessert (Richtlinienvorschlag, S. 1).
 

1. Straftatbestände

Die neue Richtlinie erweitert und ergänzt die in der umweltstrafrechtlichen Richtlinie von 2008 vorgegebenen Umweltstraftatbestände. Die Richtlinie sieht in Art. 3(2) nunmehr insgesamt 19 Einzeltatbestände vor (von denen neun neu sind), weitgehend mit Versuchs- und Leichtfertigkeitsstrafbarkeiten (Art. 3[3], 4[2]). Wie schon bislang müssen unter bestimmten Voraussetzungen (zur Verwaltungsakzessorietät s. unter 2.) unter Strafe gestellt werden: Luft‑, Boden- und Wasserverschmutzung (Art. 3[2][a]), Umgang mit Abfällen (Art. 3[2][e][f]), Meeresverschmutzung durch Schiffe (Art. 3[2][h]), Errichten, Betreiben und Abbauen von umweltgefährdenden Anlagen (Art. 3[2][i]), Umgang mit radioaktivem Material (Art. 3[2][j]), Beeinträchtigung geschützter Pflanzen- und Tierarten (Art. 3[2][l][m]), Schädigung geschützter Gebiete (Art. 3[2][o]) und Umgang mit ozonabbauenden Stoffen (Art. 3[1][q]).

Nach der Neuregelung sind unter bestimmten Voraussetzungen zukünftig darüber hinaus unter Strafe zu stellen: Inverkehrbringen von umweltschädigenden Erzeugnissen (Art. 3[2][b]), Umgang mit gefährlichen Stoffen (Art. 3[2][c]), Durchführung von Vorhaben ohne erforderliche Genehmigung (Art. 3[1][d]), Recycling von Schiffen (Art. 3[1][g]), Entnahme von Boden- und Grundwasser (Art. 3[1][k]), Inverkehrbringen von illegal geschlagenen Hölzern (Art. 3[1][n]), Einbringen von invasiven Arten (Art. 3[1][p]) und Umgang mit Treibhausgasen (Art. 3[1][r]). Außerdem ist der Umgang mit quecksilberhaltigen Stoffen (Art. 3[2][ca]) hinzugekommen, der im Kommissionsvorschlag noch nicht enthalten war.

Bei dem besonders wichtigen Tatbestand der Boden‑, Wasser- und Luftverschmutzung (Art. 3[2][a]) ist als erfasste Folge – neben der Gefährdung von Menschen, Pflanzen und Tieren sowie der Boden‑, Wasser- und Luftqualität – die Gefährdung eines Ökosystems hinzugekommen (zur Definition von Ökosystem s. Erwägungsgrund 9; dieses Merkmal wurde auch bei weiteren Tatbeständen in Art. 3[2][b][c][ca][d][e][j] und [p] eingefügt). Neu ist außerdem, dass die Tat nicht nur durch das Einbringen von Materialien, Stoffen oder ionisierender Strahlung, sondern auch durch Zuführen von Energie begangen werden kann.

Der vom Bundesrat kritisierte Straftatbestand in Art. 3(2)(b) sollte nach dem Kommissionsvorschlag erfüllt sein, wenn ein Erzeugnis zumindest grob fahrlässig in den Verkehr gebracht wird, dessen „Verwendung in größerem Umfang unter Verstoß gegen ein Verbot oder eine andere Anforderung“ erhebliche Schäden an Mensch oder Umwelt verursachen kann. Die Regelung dürfte insbesondere die in dem Richtlinienvorschlag (S. 7) erwähnten „schwerwiegenden Verstöße gegen Verbote der Verwendung von Abschaltvorrichtungen“ („Diesel-Fälle“) im Blick haben, bei denen nicht schon die Abgase eines einzelnen Autos zu einer erheblichen Schädigung führen, wohl aber die Abgase der Masse der in den Verkehr gebrachten Fahrzeuge. Nach dem Kommissionsvorschlag setzte die Strafbarkeit keine Verschmutzung von Luft, Wasser oder Boden voraus, sondern sollte auch dann greifen, wenn es ohne Vermittlung durch ein Umweltmedium zu Gesundheitsschäden kommt oder auch nur kommen kann. Das wäre tendenziell über ein Umweltstrafrecht hinausgegangen und weiter gewesen als die Produktverantwortlichkeit nach deutschem Strafrecht, die eine bloße Gefährdung von Leib oder Leben nicht pönalisiert. Ein denkbarer Anwendungsfall wären etwa auch verunreinigte Lebensmittel gewesen, die „bei Verwendung im größeren Umfang“, also auch bei häufigem und langandauerndem Verzehr, zu Gesundheitsschäden führen oder auch nur führen können. Gewisse Einschränkungen ergeben sich daraus, dass nur rechtswidrige Handlungen erfasst werden, was einen Verstoß gegen umweltrechtliche Vorschriften voraussetzt, die nach der Definition in Art. 3(1) aber weit zu verstehen sind. Nach dem jetzt gefundenen Kompromiss setzt der Tatbestand voraus, dass die Schadens- bzw. Gefährdungsfolge durch ein Einbringen von Stoffen, Energie, radioaktiver Strahlung in Boden, Luft oder Wasser, also über ein Umweltmedium, erfolgt, so dass bspw. die Fälle von verunreinigten Lebensmitteln nicht mehr erfasst sind.

Der Straftatbestand des Art. 3(1)(d) sollte nach dem Willen der Kommission für die vorsätzliche und grob fahrlässige Durchführung bestimmter Projekte ohne Genehmigung oder Umweltverträglichkeitsprüfung gelten, die zu erheblichen Schäden von Umwelt, Sachgütern und kulturellem Erbe führen können. Eine Strafbarkeit wäre danach auch gegeben gewesen, wenn das Vorhaben zwar genehmigt ist, im Genehmigungsverfahren aber die Umweltverträglichkeit pflichtwidrig nicht geprüft wurde. Nach dem Kompromiss setzt die Strafbarkeit jetzt stets das Fehlen einer erforderlichen Genehmigung voraus. Liegt eine Genehmigung vor, führt das fehlerhafte Unterlassen der Umweltverträglichkeitsprüfung im Genehmigungsverfahren also nicht zu einer Strafbarkeit.

Ein neuer Art. 3(2a) gibt den Mitgliedstaaten zukünftig vor, die Einzeltatbestände nach Art. 3(2) als qualifizierte Tatbestände zu behandeln, wenn die Tat die Zerstörung oder eine weiträumige und erhebliche Beschädigung, die unumkehrbar oder langandauernd ist, eines Ökosystems von beträchtlicher Größe oder erheblichem Wert für die Umwelt, eines Habitats innerhalb eines geschützten Gebiets oder der Luft‑, Boden- oder Wasserqualität herbeiführt.

Die vom Europäischen Parlament vorgeschlagene Strafbarkeit des Umgangs mit gentechnisch veränderten Organismen wurde nicht aufgenommen.

Auslegungsregeln für die in den Tatbeständen teilweise verwendeten Merkmale „erheblicher Schaden“, „Gefährlichkeit einer Handlung“ und „unerhebliche Menge“ sind in Art. 3(4)-(5) vorgesehen.
 

2. Verwaltungsakzessorietät und Rechtswidrigkeitsdefinition

Nach dem Kommissionsvorschlag sollten sämtliche Straftatbestände der Richtlinie rechtswidriges Verhalten voraussetzen (und haben mit dieser Verwaltungsakzessorietät Forderungen nach einem „autonomen“ Straftatbestand des Ökozids eine Absage erteilt; s. dazu BT-Drucks. 19/26646, 84; Bock, ZRP 2021, 187). Auch der Rat hat in seiner Allgemeinen Ausrichtung (Ratsdokument 15006/22) hieran festgehalten. Forderungen nach Schaffung eines echten Ökozidtatbestands konnten sich bereits innerhalb des Europäischen Parlaments nicht durchsetzen (s. Bericht des EP-Rechtsausschusses, A9-0087/2023). Vorgeschlagen hatte das Europäische Parlament bei den Verhandlungen mit dem Rat einen neuen Art. 3(1a), der für besonders schwerwiegende Umweltschädigungen gelten sollte und bei der Frage der Verwaltungsakzessorietät mehrdeutig erschien (s. Bericht des EP-Rechtsausschusses, A9-0087/2023, Amendment 67). Der Kompromisstext greift dieses Anliegen in eingeschränkter Form durch einen Qualifikationstatbestand in dem neuen Art. 3(2a) auf (s. oben).

Die Rechtswidrigkeitsdefinition findet sich nunmehr in Art. 3(1). Die im Kommissionsvorschlag vorgesehene Regelung zur Unbeachtlichkeit von Genehmigungen, die auf betrügerische Weise oder durch Korruption, Erpressung oder Zwang erlangt wurden, ist dort in modifizierter Weise übernommen und auf offensichtlich rechtswidrige Genehmigungen erstreckt worden (zu den damit importierten Unsicherheiten und Streitfragen der deutschen Regelung s. LK-StGB/Heghmanns, 13. Aufl. 2022, § 330d Rz. 27 ff.).
 

3. Rechtsfolgen

Bei juristischen Personen verlangte der Richtlinienvorschlag der Kommission auf Rechtsfolgenseite u.a. „strafrechtliche Sanktionen“ (Art. 7[2][a]) einschließlich einer umsatzbezogenen „Geldstrafe“ von 5 % bzw. 3 % (Art. 7[4][5]). Bei den „Geldstrafen“ handelte es sich um einen Übersetzungsfehler und es waren (und sind) „Geldstrafen oder Geldbußen“ gemeint (englische Version: „criminal or non-criminal fines“), so dass die Mitgliedstaaten für eine Verantwortlichkeit von juristischen Personen für Straftaten zu sorgen haben, die aber keine strafrechtliche Verantwortung sein muss und wie in Deutschland ordnungswidrigkeitenrechtlich ausgestaltet sein kann (so auch Erwägungsgrund 15). Mit ihrem Vorschlag für zwingende umsatzbezogene Geldbußen konnte sich die Kommission nur teilweise durchsetzen. Das Europäische Parlament hatte die Regelung unterstützt und sogar eine Höchstgeldbuße von 10 % für alle Straftatbestände gefordert. Nach dem jetzt erzielten Kompromiss sollen die Mitgliedstaaten anstatt einer Höchstgrenze von 3 % bzw. 5 % (Art. 7[3][a]) aber auch Höchstbeträge von 35 Mio. Euro bzw. 40 Mio. Euro vorsehen können (Art. 7[3][b]). Geblieben ist es bei der schon im Kommissionsvorschlag vorgesehenen Differenzierung zwischen Straftaten von Leitungspersonen einerseits (Art. 6[1]) und andererseits durch Aufsichtspflichtverletzungen ermöglichte Straftaten von Nicht-Leitungspersonen (Art. 6[2]). Die Mindesthöchstsanktionen in Art. 7(3) gelten nur für Straftaten von Leitungspersonen. Für Straftaten nach dem neuen Art. 3(2a) sind schärfere Sanktionen vorzusehen (Art. 7[5][a]).

Bei den weiteren Rechtsfolgen für juristische Personen hat sich der Rat mit seiner Forderung nach einer optionalen Ausgestaltung durchgesetzt. Es bleibt den Mitgliedstaaten überlassen, ob sie die folgenden in Art. 7(2) aufgelisteten Rechtsfolgen ermöglichen: Verpflichtung zur Beseitigung des Umweltschadens (a); Ausschluss von öffentlichen Zuwendungen oder Hilfen (b), Ausschluss vom Zugang zu öffentlicher Finanzierung einschließlich öffentlicher Auftragsvergabe (c), Verbot der Ausübung einer Geschäftstätigkeit (d), Entziehung von Genehmigungen und Zulassungen (e), richterliche Aufsicht (f), Auflösung (g), Schließung von Einrichtungen (h), Compliance-Anordnungen (i) und Veröffentlichung der Entscheidung (j).

Bei natürlichen Personen sieht der Richtlinienvorschlag Mindesthöchststrafen von drei, fünf, acht bzw. zehn Jahren vor (Art. 5[2]-[6]). Für den neu hinzugekommenen Qualifikationstatbestand in Art. 3(2a) ist eine Höchststrafe von mindestens acht Jahren vorzusehen. Die Nebenfolgen (Art. 5[6]) sind wie bei den juristischen Personen optional ausgestaltet.

Erschwerende und mildernde Umstände sind in Art. 8 und 9 geregelt, wobei anders als im Kommissionsvorschlag die Mitgliedstaaten jeweils nur eines der aufgelisteten Kriterien vorsehen.
 

4. Öffentlichkeitsbeteiligung im Strafverfahren

Art. 14 des Kommissionsvorschlags sah ein Recht der betroffenen Öffentlichkeit zur Verfahrensbeteiligung vor. Die Natur könne sich nicht selbst als Opfer vertreten, so dass Mitglieder der in Art. 2(4) definierten „betroffenen Öffentlichkeit“ (also insbesondere Umweltverbände) Gelegenheit haben sollten, im Namen der Umwelt als öffentliches Gut zu handeln, heißt es dazu in Erwägungsgrund 26 unter Bezugnahme auf das Aarhus-Übereinkommen. Der Bundesrat betonte in seiner Stellungnahme den Widerspruch zu den in Deutschland bestehenden strafrechtsdogmatischen Grundsätzen und zum Strafmonopol des Staates (BR-Drucks. 27/22 [B], S. 10). Das deutsche Strafverfahrensrecht kennt eine Beteiligung von Verletzten als Nebenkläger, lässt aber keine strafrechtliche „Popularklage“ zu. Man kann daher argumentieren, dass Art. 14, der „innerhalb des Rechtsrahmens der Mitgliedstaaten und im Einklang mit den einschlägigen Verfahrensvorschriften“ umzusetzen ist (so Erwägungsgrund 26), damit in Deutschland schon nicht zur Anwendung kommt (so die Stellungnahme des Bundesrats, BR-Drucks. 27/22 [B], S. 10). Nach den Verhandlungen zwischen Rat und Europäischem Parlament findet sich die Vorschrift nunmehr in Art. 15 und behält die Einschränkung bei, dass Beteiligungsrechte nur geschaffen werden müssen, soweit sie in dem nationalen Rechtssystem bereits für andere Straftaten existieren. In diesem Fall müssen die Mitgliedstaaten den Betroffenen auch Informationen über den Gang des Verfahrens zur Verfügung stellen. Erwägungsgrund 26 ist unverändert erhalten geblieben und durch einen neuen Erwägungsgrund 26a bekräftigt worden. Die Definition der „betroffenen Öffentlichkeit“ in Art. 2(4) ist entfallen.
 

5. Prävention, Ressourcen, Schulung, Zusammenarbeit, Statistiken und Strategien

Präventionsmaßnahmen müssen die Mitgliedstaaten nach Art. 16 an Akteure in Wirtschaft und Verwaltung richten. Zu den Maßnahmen gehören Sensibilisierungs- und Informationskampagnen sowie Forschung und Fortbildung.

Nach Art. 17 müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass ihre für Umweltstraftaten zuständigen nationalen Behörden und Gerichte über ausreichende personelle und sachliche Ressourcen verfügen. Mit dem entsprechenden Regelungsvorschlag dürfte die Kommission nicht zuletzt auch die von den Mitgliedstaaten im Rat betonte Bedeutung von Umsetzungsdefiziten aufgegriffen haben, die freilich zugleich mit dem Wunsch nach einem behutsamen Vorgehen bei neuen Rechtssetzungsvorschlägen verbunden war (s. den Bericht aus 2019 der finnischen Ratspräsidentschaft „EU environmental criminal law – Presidency report“, Ratsdokument 12801/19). Die Personalmehrkosten für die mit der Richtlinie bezweckte Verbesserung des wirksamen Funktionierens der Durchsetzungskette veranschlagte die Kommission in ihrem Vorschlag für alle Mitgliedstaaten auf ca. 4 Mio. Euro (S. 20), die allerdings nur die staatsanwaltschaftlichen Personalmehrkosten widerspiegeln und zu denen die in der Rechtsfolgenabschätzung ausgewiesenen Personalmehrkosten bei der Polizei von 190 Mio. Euro (SWD[2021] 465 final/2, S. 122) addiert werden müssen.

Hinzugekommen ist in den Verhandlungen auf Vorschlag des Europäischen Parlaments noch die Vorgabe, entsprechend dem nationalen Kontext den Bedarf für eine stärkere Spezialisierung bei den zuständigen Behörden zu prüfen.

Ebenfalls der besseren praktischen Durchsetzung sollen die in dieser Form neuartigen Art. 18 (Schulung), 19 (Koordinierung und Zusammenarbeit) und 20 (Strategie) dienen. Vorgaben zu Datenerhebung und Statistik enthält Art. 21.

Neue Entwicklungen zum Umweltstrafrecht gibt es auch beim Europarat, der einen Ausschuss mit der Erarbeitung eines neuen Übereinkommens zum Umweltstrafrecht beauftragt hat (s. den Übereinkommensentwurf vom 17.5.2023 – PC-ENV[2023]04). Das Europaratsübereinkommen von 1998 über den Schutz der Umwelt durch Strafrecht“ (s. Möhrenschlager, wistra 1999 H. 1, VI) ist mangels ausreichender Ratifizierungen bis heute nicht in Kraft getreten und gilt damit als gescheitert.
 

Oberstaatsanwalt beim BGH (Referatsleiter im BMJ) Markus Busch LL.M. (Columbia University), Berlin
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