aus wistra 10/2026

Im Mai wurde der 15. Bericht der Bundesregierung über die Auswirkungen des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung veröffentlicht (BT‑Drucks. 21/6100). Mit der Vorlage dieses Berichts kommt die Bundesregierung dem vom 9. Deutschen Bundestag im Jahre 1981 bei der Verabschiedung des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung (BillBG) erteilten Auftrag nach, dem Deutschen Bundestag alle vier Jahre über die Erfahrungen bei der Anwendung des AÜG zu berichten und ursprünglich hierbei die bei der Anwendung des BillBG gewonnenen Erfahrungen einzubeziehen. Die Berichte wurden durch Beschluss des Deutschen Bundestages vom 15.10.2003 (BT‑Drucks. 15/1728) getrennt. Der Berichtsteil über die Erfahrungen bei der Anwendung des AÜG verbleibt unter der Federführung des BMAS; der Bericht über die Auswirkungen des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung wurde der Federführung des BMF übertragen.

Der aktuelle Bericht stellt die Entwicklung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und der illegalen Beschäftigung für die Jahre 2021 bis einschließlich 2024 dar. Er beschränkt sich dabei wie die vorangegangenen Berichte nicht allein auf die Erfahrungen mit dem BillBG bzw. seit 2004 mit dem SchwarzArbG, sondern stellt die Entwicklung im gesamten Bereich der Schwarzarbeit und der illegalen Beschäftigung einschließlich der Nichteinhaltung von Mindestlohnverpflichtungen dar.

Der Bericht beruht auf Beiträgen der Länder sowie auf Stellungnahmen der Berufsgenossenschaft Nahrungsmittel und Gastgewerbe (BGN), der Bundesagentur für Arbeit (BA), der Bundesinnung für das Gerüstbauer-Handwerk, der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA), der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (DGUV), des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB), des Deutschen Hotel- und Gaststättenverbands (DEHOGA), der Deutschen Rentenversicherung (DRV) Bund, der DRV Knappschaft-Bahn-See, des GKV-Spitzenverbandes, der Generalzolldirektion (GZD), des Hauptverbandes der Deutschen Bauindustrie (HDB), der SOKA-BAU, des Zentralverbandes des Deutschen Baugewerbes (ZDB) und des Zentralverbandes des Deutschen Handwerks (ZDH).

Zu den allgemeinen Begrifflichkeiten wird einleitend ausgeführt:

„Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung erfüllen regelmäßig mehrere Tatbestände. Die Darstellung im Bericht orientiert sich an dem Schwerpunkt der jeweiligen Begehungsweise und ordnet diese dem jeweiligen Stammgesetz zu. So gehen beispielsweise Mindestlohnverstöße mit Beitragsausfällen der Sozialversicherung einher. Deshalb sind die nachfolgend dargestellten besonderen Begehungsweisen auch im Kontext der anderen Rechtsvorschriften zu betrachten.

Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung sind in § 1 Absatz 2 und 3 SchwarzArbG legaldefiniert.

Schwarzarbeit leistet gemäß § 1 Absatz 2 Satz 1 Nummer 1 und 2 SchwarzArbG, wer Dienst- oder Werkleistungen erbringt oder ausführen lässt und dabei als Arbeitgeber, Unternehmer oder versicherungspflichtiger Selbstständiger seine sich auf Grund der Dienst- oder Werkleistungen ergebenden sozialversicherungsrechtlichen Melde‑, Beitrags- oder Aufzeichnungspflichten nicht erfüllt oder als Steuerpflichtiger seine sich auf Grund der Dienst- oder Werkleistungen ergebenden steuerlichen Pflichten nicht erfüllt.

Ferner ist der Tatbestand der Schwarzarbeit nach § 1 Absatz 2 Satz 1 Nummer 3 und 4 SchwarzArbG erfüllt, wenn ein Empfänger von Sozialleistungen seine sich auf Grund der Dienst- oder Werkleistungen ergebenden Mitteilungspflichten gegenüber dem Sozialleistungsträger nicht erfüllt oder ein Erbringer von Dienst- oder Werkleistungen seiner sich daraus ergebenden Verpflichtung zur Anzeige vom Beginn des selbstständigen Betriebes eines stehenden Gewerbes (§ 14 GewO) nicht nachgekommen ist oder die erforderliche Reisegewerbekarte (§ 55 GewO) nicht erworben hat.

Gleiches gilt nach § 1 Absatz 2 Satz 1 Nummer 5 SchwarzArbG für einen Erbringer von Dienst- oder Werkleistungen, der ein zulassungspflichtiges Handwerk als stehendes Gewerbe selbstständig betreibt, ohne in der Handwerksrolle eingetragen zu sein (§ 1 HwO).

Schwarzarbeit leistet auch, wer vortäuscht, eine Dienst- oder Werkleistung zu erbringen oder ausführen zu lassen, und wenn er selbst oder ein Dritter dadurch Sozialleistungen nach dem SGB II oder SGB III zu Unrecht bezieht (§ 1 Absatz 2 Satz 2 SchwarzArbG).

Gemäß § 1 Absatz 3 SchwarzArbG übt eine illegale Beschäftigung aus, wer Ausländer und Ausländerinnen als Arbeitgeber unerlaubt beschäftigt oder als Entleiher unerlaubt tätig werden lässt oder wer als Ausländer oder Ausländerin unerlaubt eine Erwerbstätigkeit ausübt.

Ferner liegt illegale Beschäftigung vor, wenn ein Arbeitgeber Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen ohne erforderliche Erlaubnis nach § 1 Absatz 1 Satz 1 des AÜG oder entgegen den Bestimmungen nach § 1 Absatz 1 Satz 5 und 6, § 1a oder § 1b AÜG überlässt oder für sich tätig werden lässt.

Gleiches gilt für einen Arbeitgeber, der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen beschäftigt, ohne dass die Arbeitsbedingungen nach Maßgabe des MiLoG, des AEntG oder des § 8 Absatz 5 AÜG in Verbindung mit einer Rechtsverordnung nach § 3a Absatz 2 Satz 1 AÜG eingehalten werden, der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen zu ausbeuterischen Arbeitsbedingungen beschäftigt oder der als Inhaber oder Dritter Personen entgegen § 6a Absatz 2 des GSA Fleisch tätig werden lässt.

Ausnahmen von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung sind in § 1 Absatz 4 SchwarzArbG geregelt.“

Betreffend Umfang und Entwicklung wird festgehalten:

„Umfang und Entwicklung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung zu messen und das Verhältnis zum offiziellen BIP zu belegen, ist nach wie vor nicht möglich. Dies liegt in der Natur der Schwarzarbeit, die sich als Teil der Schattenwirtschaft in der Regel im Verborgenen abspielt und somit der direkten statistischen Erfassung entzieht.

Im Rahmen von Studien haben auch in diesem Berichtszeitraum verschiedene Institute versucht, den Umfang der Schattenwirtschaft und Schwarzarbeit zu schätzen. Diese Studien wurden nicht von der Bundesregierung beauftragt. Ihre Validität wird von der Bundesregierung an dieser Stelle nicht beurteilt.

Den jährlichen Analysen des Instituts für Angewandte Wirtschaftsforschung an der Universität Tübingen (IAW) in Zusammenarbeit mit Professor Dr. Friedrich Schneider (Universität Linz) zufolge hat sich das Verhältnis von Schattenwirtschaft und offizieller Wirtschaft im Berichtszeitraum 2021 bis 2024 weiter verschoben. Prognostiziert wurde ein Anstieg der Schattenwirtschaft zu einem Umfang von etwa 11,1 Prozent des BIP in 2024 (2021: 9,2 Prozent, 2022: 9,7 Prozent, 2023: 10,1 Prozent, 2024: 11,1 Prozent). Hinter dieser Annahme steht ein geschätzter Umfang der Schattenwirtschaft von 338 Mrd. Euro im Jahr 2021, 383 Mrd. Euro im Jahr 2022, 443 Mrd. Euro im Jahr 2023 und 482 Mrd. Euro im Jahr 2024. Damit liegt Deutschland im Vergleich zu den OECD-Ländern mit der Größe seiner Schattenwirtschaft immer noch im Mittelfeld unterhalb des ungewichteten Durchschnitts.

Nach den Erfahrungswerten der zuständigen Prüf- und Kontrollbehörden und der betroffenen Wirtschaftskreise liegen die Schwerpunkte der Schwarzarbeit und der illegalen Beschäftigung vorrangig in den in § 2a Absatz 1 SchwarzArbG sowie in § 28a Absatz 4 Satz 1 des SGB IV genannten Branchen. Diese unterliegen einer fortlaufenden Betrachtung und werden im Bedarfsfall angepasst. Maßgeblich für eine Aufnahme in den Branchenkatalog sind die Strukturen der betreffenden Branchen. Ein erhöhtes Risiko für Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung und Anfälligkeit für Gesetzesverstöße in einer Branche begründet ein erhöhtes Prüfbedürfnis, das ebenso wie branchenspezifische Erschwernisse des Prüfgeschehens eine Aufnahme in den § 2a Absatz 1 SchwarzArbG nahelegt. Als regelmäßig relevante Faktoren gelten:

• Lohnintensive Tätigkeiten

• Hoher Lohndruck/Kostenwettbewerb

• Hoher Anteil an geringqualifizierter und saisonaler Arbeit

• Komplexe Strukturen mit mehreren Subunternehmen

• Hohe Personalfluktuation

• Mobilität und wechselnde Einsatzorte

• Anfälligkeit für illegale Ausländerbeschäftigung

In erster Linie sind die Feststellungen und Beobachtungen der FKS ausschlaggebend für die Beurteilung der Branchenauswahl. Aber auch die Informationen und Erkenntnisse von Ländern, Verbänden, Gewerkschaften und Zusammenarbeitsbehörden tragen einen bedeutenden Teil zur Bewertung bei. Im Berichtszeitraum gab es keine Veränderung des Kataloges. Der Katalog wurde nach dem Berichtszeitraum durch das Gesetz zur Modernisierung und Digitalisierung der Schwarzarbeitsbekämpfung geändert (...).

Zielrichtung des § 2a SchwarzArbG ist die Vereinfachung der Prüfungshandlungen in den häufig geprüften Branchen sowie der Schutz redlicher Unternehmen, ohne dabei die gesamte Branche zu stigmatisieren.

Der Schwerpunkt der Prüftätigkeit der FKS betraf im Berichtszeitraum daher insbesondere die lohnintensiven Branchen, wie das Bauhaupt- und Baunebengewerbe, das Hotel- und Gaststättengewerbe sowie das Speditions‑, Transport- und Logistikgewerbe; auch wenn Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung nach wie vor in nahezu allen Wirtschaftsbereichen festzustellen ist.

Daher verfolgt die FKS im Rahmen ihres Prüfauftrages auch in Bezug auf diese Branchen einen ganzheitlichen Ansatz mit dem Ziel, im Rahmen des risikoorientierten Prüfungsansatzes in jedem Bereich Präsenz zu zeigen und auf diese Weise sowohl präventiv Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung vorzubeugen als auch den Verfolgungsdruck zu erhöhen. In diesem Zusammenhang sind bundesweite und regionale Schwerpunktprüfungen erfolgreiche und bewährte Formate, die im Berichtszeitraum durch neu definierte Sonderprüfungen ergänzt wurden. Neben den oben genannten Branchen wurden unter anderem auch bundesweite Schwerpunktprüfungen im Bereich der Paketdienste (als Teil des Speditions‑, Transport- und damit verbundenen Logistikgewerbes), des Wach- und Sicherheitsgewerbes und der Pflegebranche durchgeführt. Dies dient insbesondere zur Aufhellung von Dunkelfeldern, Gewinnung von aktuellen Erkenntnissen über branchenspezifische Entwicklungen sowie Senkung der gesellschaftlichen Akzeptanz von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung. Neben den bundesweit durchgeführten Schwerpunktprüfungen führte die FKS auch eine Vielzahl regionaler und örtlicher Schwerpunktprüfungen durch und beteiligte sich an einer Vielzahl von gemeinsamen Aktionstagen, etwa mit den nach Landesrecht für die Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung zuständigen Behörden.“

Rechtsanwalt Prof. Dr. Carsten Wegner, Berlin