aus wistra 5/2026

Das Bundesministerium der Finanzen hat am 3.3.2026 seinen Referentenentwurf eines Gesetzes für mehr Gerechtigkeit durch die Stärkung der Zollverwaltung und die Bekämpfung der Finanzkriminalität vorgelegt.

Die fast 400 Seiten starke Vorlage enthält ein umfangreiches Mantelgesetz, das in seinen Art. 1 bis 25 jeweils Änderungen an bestehenden Stammgesetzen vorsieht. Art. 26 betrifft Folgeänderungen; Art. 27 regelt das für den 1.1.2027 geplante Inkrafttreten. Kernstück des Entwurfs sind die Änderungen des Zollfahndungsdienstegesetzes, das zukünftig Zollkriminalitätsbekämpfungsgesetz heißen soll (Art. 2). Die neuen Regelungen sollen den Zoll mit der Bekämpfung von Geldwäschestraftaten „mit länderübergreifender, internationaler oder erheblicher Bedeutung“ betrauen und ein Verfahren zur administrativen Vermögensabschöpfung („Suspicious Wealth Order“, RefE, S. 158, 195) schaffen. Begleitend soll die Zollverwaltung in ihrer „Gesamtorganisation neu aufgestellt“ werden. Dazu will man die bisherigen Direktionen sowie das Zollkriminalamt und die Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung auflösen und die sicherheitsrelevanten Aufgaben in einem Fachstrang „Sicherheit und Vollzug“ bündeln (Art. 1, RefE, S. 153). Dem neuen Fachstrang würde insbesondere die Bekämpfung von Schwarzarbeit und von Geldwäsche zugeordnet, bei der der Zoll zukünftig in bedeutsamen Fällen mit Auslandsbezug polizeiliche Aufgaben der Strafverfolgung wahrnehmen soll (Art. 2 Nr. 8, § 5 Abs. 2a ZollKrimBG-E). Die bisherigen 41 Hauptzollämter sowie die acht Zollfahndungsämter will man zusammenführen und 41 Zolldirektionen als neue örtliche Behörden schaffen (RefE, S. 155).

Der Entwurf betont, dass „der Zoll längst nicht mehr nur für die Erhebung von Abgaben zuständig, sondern ein integraler Bestandteil der Sicherheitsarchitektur im Bereich der Finanzkriminalitätsbekämpfung des Bundes“ sei (RefE, S. 154). Der Zoll spiele eine wesentliche Rolle bei der Bekämpfung „internationaler Verbrecherorganisationen“ (RefE, S. 154) und leiste einen wesentlichen Beitrag für die Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismus (RefE, S. 1). Mit dem Gesetzentwurf sollten nun u.a. seine Aufgaben und Befugnisse bei der Bekämpfung der internationalen Geldwäsche gestärkt werden (RefE, S. 2).

Umfangreichere Änderungen sind zudem im Geldwäschegesetz vorgesehen (Art. 22).

Die Regelungen knüpfen inhaltlich teilweise an (gescheiterte) Vorhaben aus der letzten Legislaturperiode an. So sollte mit dem der Diskontinuität anheimgefallen Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Bekämpfung von Finanzkriminalität (FKBG) ebenfalls auf Bundesebene eine Zuständigkeit für die Geldwäschestrafverfolgung geschaffen und mit dem „Bundesamts zur Bekämpfung von Finanzkriminalität“ dafür eigens eine neue Behörde eingerichtet werden (s. dazu Busch, wistra 2023, Register S. 69). Ein begleitender-BMF-Referentenentwurf sah zudem ebenfalls ein administratives Einziehungsregime vor (Gesetz zum Schutz des Wirtschafts- und Finanzsystems vor der Verschleierung und Einbringung bedeutsamer inkriminierter Vermögenswerte, dort Art. 1 – Vermögensermittlungsgesetz, s. dazu Busch, wistra 2024, Register S. 49). Ein wesentlicher Unterschied zum jetzigen Vorhaben ist, dass keine neuen Bundesbehörden geschaffen, sondern die neuen Aufgaben unter dem Dach des Zolls wahrgenommen werden sollen.

1. Verfahren für administrative Vermögensermittlungen und -sicherung

Der Zoll soll in seinem Zuständigkeitsbereich zukünftig die Aufgabe haben, „Gefahren für das Vertrauen in den Rechtsstaat und damit auch das Wirtschafts- und Finanzsystem abzuwehren, die von dem Einbringen bedeutsamer Vermögensgegenstände, bei denen Zweifel an der rechtmäßigen Herkunft bestehen, in den legalen Wirtschafts- und Finanzkreislauf ausgehen“ (Art. 2 Nr. 8, § 5a Abs. 3 ZollKrimBG-E). Besteht Grund zu der Annahme, dass ein Vermögensgegenstand unklarer Herkunft sein könnte, so soll der Zoll ihn sicherstellen, um seine Herkunft aufzuklären (Art. 2 Nr. 72, § 52d ZollKrimBG-E). Bleibt die Herkunft unklar, so ist beim VG die Einziehung des Vermögensgegenstands zu beantragen (Art. 2 Nr. 72, §§ 52h ff. ZollKrimBG-E). Das neue Verfahren soll für „bedeutsame Vermögensgegenstände“ gelten, wozu insbesondere Gegenstände mit einem Wert von mehr als 100.000 € sowie Autos mit einem Wert von mehr als 50.000 € gehören würden (Art. 2 Nr. 72, § 52b Abs. 2, 3 ZollKrimBG-E). Konzentrieren soll sich der Zoll dabei auf Immobilien sowie teure Autos und andere Luxusgüter (RefE, S. 166). Die Entwurfsbegründung rechnet mit 70 Verfahren pro Jahr, die dem Bundeshaushalt insgesamt 308 Mio. € einbringen sollen (RefE, S. 166).

Die Herkunft eines Vermögensgegenstands ist unklar und der Gegenstand damit verdächtig, wenn begründete Zweifel an seiner rechtmäßigen Herkunft bestehen (Art. 2 Nr. 72, § 52b Abs. 1, 4 ZollKrimBG-E). Das soll insbesondere der Fall sein, wenn ein rechtmäßiger Erwerb oder ein Erwerb mit rechtmäßigen Mittel nicht plausibel erscheint (Art. 2 Nr. 72, § 52b Abs. 4 S. 2 ZollKrimBG-E).

a) Sicherstellung

Eine Sicherstellung gem. § 52d Abs. 1 ZollKrimBG‑E ist nach der Entwurfsbegründung zulässig, wenn „nach den Erfahrungen der Zollverwaltung, der kriminalistischen Erfahrung der Zollvollzugsbediensteten oder auf Grund entsprechender Hinweise davon auszugehen ist, dass der betreffende bedeutsame Vermögensgegenstand nicht rechtmäßig erworben worden ist“. Die Sicherstellung ist auf 30 Tage befristet, kann aber auf Antrag durch das VG einmalig um zusätzliche 150 Tage verlängert werden, so dass sich ein maximaler Sicherstellungszeitraum von einem halben Jahr ergibt (Art. 2 Nr. 72, § 52d Abs. 1 ZollKrimBG-E). In dieser Zeit soll der Zoll die Herkunft des verdächtigen Vermögensgegenstands aufklären, wie sich mittelbar § 52h ZollKrimBG‑E entnehmen lässt.

Betroffene und wirtschaftlich Berechtigte haben dabei eine „Mitwirkungsobliegenheit“, sind zur Vorlage von Nachweisen aufzufordern und nach sachdienlichen Angaben zur Herkunft zu fragen (Art. 2 Nr. 72, § 52f Abs. 1 ZollKrimBG-E), müssen aber nicht kooperieren, worüber sie zu belehren sind (Art. 2 Nr. 72, § 52f Abs. 3 S. 1 ZollKrimBG). Die Obliegenheit begründet keine „Handlungspflicht im Sinne des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes“ (RefE, S. 52). Werden Angaben trotz Belehrung gemacht, können diese aber in einem Straf- und Besteuerungsverfahren verwendet werden (Art. 2 Nr. 72, § 52f Abs. 3 ZollKrimBG-E). Auch die „spontanen Einlassungen des Betroffenen zu der Herkunft des Gegenstandes oder seinen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnissen“ dürfen herangezogen werden (RegE, S. 243). Zur Aufklärung der Herkunft kann der Zoll ferner andere öffentliche Stellen um Auskunft ersuchen, die diese unverzüglich zu geben haben (Art. 2 Nr. 72, § 52e Abs. 2 ZollKrimBG-E). Dies gilt auch für Daten, die dem Steuergeheimnis unterliegen (Art. 2 Nr. 72, § 52e Abs. 4 ZollKrimBG-E, Art. 6 Nr. 4, § 31b Abs. 1 Nr. 6 AO-E; s. auch die geplante Ausweitung von § 30 Abs. 4 AO in Art. 6 des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2024/1260 über die Abschöpfung und Einziehung von Vermögenswerten, BR‑Drucks. 178/26; Busch wistra 2026 Heft 1 R7). Gegenüber Dritten kann die Auskunftspflicht mit Zwangsmittel durchgesetzt werden (Art. 2 Nr. 72, § 52e Abs. 3 ZollKrimBG-E). Bei seinen Nachforschungen hat der Zoll alle für den Einzelfall bedeutsamen Umstände zu berücksichtigen, als auch die für die Beteiligten günstigen (Art. 2 Nr. 72, § 52e Abs. 6 ZollKrimBG-E).

b) Gerichtliche Einziehung

Bleibt auch nach diesen Nachforschungen die Herkunft unklar, so soll der Zoll die gerichtliche Anordnung der Einziehung beantragen (Art. 2 Nr. 72, § 52h ZollKrimBG-E). Zuständig ist das VG, in dessen Bezirk die jeweilige Zollbehörde ihren Sitz hat (Art. 2 Nr. 72, § 52i Abs. 1 ZollKrimBG-E). Es hat grundsätzlich die VwGO entsprechend anzuwenden und durch Urteil zu entscheiden (Art. 2 Nr. 72, § 52i Abs. 3, 4 ZollKrimBG-E), gegen das Berufung eingelegt werden kann (Art. 2 Nr. 72, § 52k ZollKrimBG-E). Ist das Gericht „davon überzeugt, dass der Vermögensgegenstand nicht rechtmäßiger Herkunft“ ist, so ordnet es die Einziehung an (Art. 2 Nr. 72, § 52j Abs. 1 ZollKrimBG-E). Es ordnet die Einziehung auch dann an, wenn der Antragsgegner nicht innerhalb der von dem Gericht zu setzenden einmonatigen Äußerungsfrist reagiert (Art. 2 Nr. 72, § 52i Abs. 4 ZollKrimBG-E) oder wenn der Antragsgegner das Verfahren länger als zwei Monate nicht betreibt (Art. 2 Nr. 72, § 52i Abs. 5 ZollKrimBG-E).

Die Regelung der gerichtlichen Einziehungsbefugnis soll folgenden Wortlaut haben (Art. 2 Nr. 72, § 52j Abs. 3, 4 ZollKrimBG-E):

§ 52j

Entscheidung des Gerichts

(1) Das Gericht ordnet an, dass die verdächtigen Vermögenswerte eingezogen werden, wenn es der freien, aus dem Gesamtergebnis des Verfahrens gewonnenen Überzeugung ist, dass der Vermögensgegenstand nicht rechtmäßiger Herkunft ist. Andernfalls lehnt es den Antrag ab und ordnet die Herausgabe gemäß § 52d Absatz 4 an.

(2) Begründete Zweifel im Sinne des Absatzes 1 liegen insbesondere dann vor, wenn nach einer Gesamtschau der relevanten Umstände der rechtmäßige Erwerb des Vermögensgegenstandes oder der Erwerb des Vermögensgegenstandes mit Mitteln aus rechtmäßiger Herkunft nicht plausibel erscheint. Bei dieser Gesamtschau sind alle Umstände des Einzelfalls einzubeziehen; § 52b Absatz 4 Satz 3 über die Kriterien einer Gesamtschau gilt entsprechend.

(3) Das Gericht kann von der Einziehung absehen, wenn die Einziehung eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Eine besondere Härte im Sinne des Satzes 1 kann insbesondere dann angenommen werden, wenn durch die Einziehung der verdächtigen Vermögenswerte die wirtschaftliche Existenz des Antragsgegners gefährdet wäre.

[...]

Auffallend ist zunächst, dass nach Abs. 1 Einziehungsvoraussetzung die Überzeugung des Gerichts von der „nicht rechtmäßigen Herkunft“ ist, während Abs. 2 auf „begründete Zweifel im Sinne des Absatzes 1“ verweist, die schon dann bestehen sollen, wenn ein rechtmäßiger Erwerb oder ein Erwerb mit rechtmäßigen Mitteln nicht plausibel erscheint. Nach der Gesetzesbegründung ist § 52j Abs. 1 ZollKrimBG-E so zu verstehen, dass es auf „begründete Zweifel an der rechtmäßigen Herkunft des Vermögensgegenstandes“ ankommt (RefE, S. 261), was sich mit der Legaldefinition des „Vermögensgegenstands von unklarer Herkunft“ (Art. 2 Nr. 72, § 52b Abs. 4 ZollKrimBG-E) deckt.

Bei seiner Gesamtschau nach § 52j Abs. 2 ZollKrimBG-E hat das Gericht alle Umstände des Einzelfalls einzubeziehen. Welche Aspekte dabei insbesondere in Betracht kommen, regelt § 52b Abs. 4 S. 3 ZollKrimBG-E, den das Gericht entsprechend anzuwenden hat (Art. 2 Nr. 72, § 52j Abs. 2 S. 2 ZollKrimBG-E) und der wie folgt lautet:

Es ist insbesondere zu prüfen:

• 1. ob die tatsächlichen Einkommens- und Vermögensverhältnisse der Inhaber der tatsächlichen Gewalt oder der Eigentümer des Vermögensgegenstandes bei objektiver Betrachtung ausreichen, um den Vermögensgegenstand zu erwerben und ob die behauptete Mittelherkunft oder das vorgegebene Geschäft zweifelsfrei nachvollzogen werden kann,

• 2. ob Transparenz über den wirtschaftlich Berechtigten an einem Vermögensgegenstand besteht,

• 3. ob der Gegenstand im Besitz oder in der Verfügungsbefugnis

  • a) einer Person steht, die wegen einer Vermögensstraftat oder einer Straftat von erheblicher Bedeutung vorbestraft ist,

  • b) steht von

    • aa) einer kriminellen Vereinigung oder einer sonst kriminellen Organisation,

    • bb) einer Person, die einer Vereinigung oder Organisation nach Doppelbuchstabe aa angehört, oder

    • cc) einer Person, die einer Person nach Doppelbuchstabe bb im Sinne des § 138 der Insolvenzordnung nahesteht, oder

  • c) einer Gesellschaft oder sonstigen Rechtsgestaltung steht,

    • aa) deren tatsächlichen Einkünfte aus dem laufenden Geschäftsbetrieb und sonstige Vermögensverhältnisse bei objektiver Betrachtung nicht ausreichen, um den Vermögensgegenstand zu erwerben, oder deren behauptete Mittelherkunft oder deren vorgegebenes Geschäft nicht zweifelsfrei nachvollzogen werden können,

    • bb) für die die Anschaffung des Vermögensgegenstandes im Verhältnis zu ihrem satzungsmäßigen Zweck oder Gegenstand unüblich oder wirtschaftlich sinnlos ist,

    • cc) die eine Eigentümer- und Kontrollstruktur aufweist, die bei objektiver Betrachtung nicht anhand des konkreten Geschäftszwecks erklärbar ist und Zweifel an der Richtigkeit des behaupteten wirtschaftlich Berechtigten bestehen,

    • dd) bei der eine Leitungs- oder Geschäftsführungsfunktion von einer oder mehreren natürlichen Personen ausgeübt wird, die eines der Merkmale oder mehrere Merkmale nach den Buchstaben a bis c aufweisen,

    • ee) deren wirtschaftlich Berechtigter Merkmale nach den Buchstaben a und b aufweist,

    • ff) deren wirtschaftlich Berechtigter seine Stellung über eine Gesellschaft mit Sitz in einem Drittstaat vermittelt bekommt, in dem er nicht ansässig ist und deren Zwischenschaltung bei objektiver Betrachtung keinen rechtmäßigen Zweck verfolgt,

    • gg) nach Auskunft der registerführenden Stelle die gesetzlichen Transparenzpflichten nach den §§ 20, 21 des Geldwäschegesetzes nicht, nicht richtig oder nicht vollständig erfüllt hat,

• 4. ob der Vermögensgegenstand aufgefunden wurde in Zusammenhang

  • a) mit einem Strafverfahren,

  • b) mit einem Verstoß gegen Bestimmungen betreffend die Ein‑, Aus- oder Durchfuhr oder

  • c) mit einem Verstoß gegen Bestimmungen betreffend die Ein‑, Aus- oder Durchreise.

Für das gerichtliche Verfahren ist grundsätzlich die VwGO entsprechend anzuwenden (Art. 2 Nr. 72, § 52i Abs. 3 ZollKrimBG-E) und für die Überzeugungsbildung des Gerichts gelte der Grundsatz der freien Beweiswürdigung gem. § 108 VwGO (RefE, S. 261). Entscheidend sei, ob „aufgrund objektiv feststellbarer Tatsachen, die über bloße Vermutungen und Spekulationen hinausreichen, Zweifel an der rechtmäßigen Herkunft des bedeutsamen Vermögensgegenstandes bestehen“ (RefE, S. 262). Das Merkmal „begründete Zweifel“ entspreche „demnach im Grunde den ‚tatsächlichen Anhaltspunkten‘ für eine auf Tatsachen gestützte Gefahrenprognose im allgemeinen Polizeirecht“ (RefE, S. 262). Begründete Zweifel könnten sich insbesondere aus strafrechtlichen Ermittlungen ergeben, die nicht zu einem hinreichenden Tatverdacht bzw. einer Verurteilung geführt hätten (RefE, S. 262). Es werde „weder absolute Gewissheit noch ein Beweis verlangt; ausreichend ist vielmehr, wenn aufgrund der bereits bekannten Tatsachen eine rechtmäßige Herkunft des bedeutsamen Vermögensgegenstandes nicht plausibel erscheint“ (RefE, S. 262). Auf das Herrühren aus einer rechtswidrigen Tat komme es anders als bei der strafrechtlichen Einziehung nicht an (RefE, S. 262). Das gerichtliche Verfahren orientiere sich „an den zivilrechtlichen Darlegungs- und Beweislastregeln“ (RefE, S. 262; dies deckt sich mit der Begründung des Regierungsentwurfs zu Reform der Vermögensabschöpfung von 2017, BT‑Drucks. 18/9525, 92), was nicht unbedingt zum Amtsermittlungsgrundsatz der VwGO passt (§ 86 Abs. 1 VwGO), die aber nur insoweit entsprechend anzuwenden ist, als sie nicht in Widerspruch zu den neuen Bestimmungen über die administrative Einziehung gem. §§ 52a ff. ZollKrimBG‑E steht (Art. 2 Nr. 72, § 52i Abs. 3 ZollKrimBG-E). Von einer Beweislastumkehr ist in dem Entwurf nicht die Rede, was darauf zurückgehen dürfte, dass (jedenfalls nach der Begründung) ohnehin nur „begründete Zweifel“ an einer rechtmäßigen Herkunft festzustellen sind.

Gerechtfertigt wird die Einziehung mit „Gefahren für das Vertrauen in den Rechtsstaat und damit auch das Wirtschafts- und Finanzsystem“, die von dem Einbringen verdächtiger Gegenstände ausgehen (Art. 72 Nr. 2, § 5a ZollKrimBG-E) und zukünftig mit verwaltungsrechtlichen Einziehungen abgewendet werden sollen. Gemeint sind damit offenbar nicht Gefahren, die in bestimmten Situationen von verdächtigen Vermögensgegenständen ausgehen können, aber nicht unbedingt ausgehen müssen und im Einzelfall erst noch festzustellen bzw. zu konkretisieren wären. Vielmehr liegt die zu bannende Gefahr schon und stets in der Unaufklärbarkeit der Herkunft eines Gegenstands (RefE, S. 247, 261). Grund dafür dürfte sein, dass nicht eine Gefahr für den Rechtsstaat bzw. das Wirtschaft- und Finanzsystem vorliegen muss, sondern eine Gefahr für das Vertrauen in diese Institutionen ausreicht. Vorbeugen will man der Gefahr einer Wahrnehmung von „Behörden als handlungsunfähig und Gesetze[n] als wirkungslos“ (RefE, S. 247). Sprachlich ist dabei nicht ganz klar, ob sich die Formulierung „Vertrauen in“ auch auf „das Wirtschafts- und Finanzsystem“ bezieht oder ob es insoweit um eine über den Vertrauensverlust hinausgehende Gefahr für diese Systeme geht. Hierauf kommt es aber auch nicht an, da für die Einziehung Gefahrenfeststellungen nicht erforderlich sind. Es reicht, dass die Herkunft eines Vermögensgegenstandes nicht aufgeklärt werden konnte, also (weiterhin) begründete Zweifel an seiner rechtmäßigen Herkunft bestehen. In diesen Fällen „greift die gesetzliche Fiktion einer Gefahr“ (RefE, S. 248) für das „Vertrauen in den Rechtsstaat und das Wirtschafts- und Finanzsystem“ gem. § 52b Abs. 6 ZollKrimBG-E. Ein Rückgriff auf Fiktionen wurde zuletzt auch bei einem Vorschlag zur Erfassung von ersparten Aufwendungen durch § 261 StGB in Spiel gebracht, der bei Legalvermögen das Herrühren aus einer rechtswidrigen Tat fingieren will (Hoffmann/Klotz, wistra 2026, 133, 145).

Zum Eigentumsgrundrecht des Art. 14 GG äußert sich der Entwurf nur bei der gerichtlichen Zuständigkeit für die Einziehungsanordnung, die man „mit Blick auf die erheblichen Eingriffe in das Grundrecht auf Eigentum nach Artikel 14 des Grundgesetzes“ vorsehe (RefE, S. 258).

c) Einräumen der unklaren Herkunft und Selbstanzeige

Relativ ausführlich will der Entwurf die Situation regeln, dass Betroffene die unklare Herkunft eines ins Visier des Zolls geratenen Vermögensgegenstands einräumen oder weitere Vermögensgegenstände mit unklarer Herkunft anzeigen (Art. 2 Nr. 72, § 52g ZollKrimBG-E). Als Anreiz dafür soll in geeigneten Fällen zugesagt werden können, dass der Zoll von weiteren Ermittlungen nach dem ZollKrimBG‑E absieht (Art. 2 Nr. 72, § 52g ZollKrimBG-E). Außerdem sollen allein das Einräumen und Anzeigen nicht als zureichende tatsächliche Anhaltspunkte für die Einleitung eines Straf- oder Bußgeldverfahrens gegen den Betroffenen herangezogen werden können (Art. 2 Nr. 72, § 52g Abs. 3 S. 1 ZollKrimBG-E). Damit wolle man auch der Gefahr vorbeugen, dass sich Zollbedienstete der Strafvereitlung im Amt schuldig machten, wenn sie trotz des Einräumens der unklaren Herkunft oder einer Selbstanzeige keinen strafrechtlichen Anfangsverdacht bejahten und kein Strafverfahren einleiteten (RefE, S. 258). Die Angaben dürfen außerdem in einem Straf- oder Bußgeldverfahren gegen den Betroffenen und bestimmte Angehörige nur mit Zustimmung des betroffenen verwendet werden (Art. 2 Nr. 72, § 52g Abs. 3 S. 2 ZollKrimBG-E).

d) Verhältnis zur strafrechtlichen Einziehung

Abgesehen von den Verwertungsregelungen in §§ 52f Abs. 3, 52g Abs. 3 ZollKrimBG‑E finden sich im Regelungstext keine Aussagen zum Zusammenspiel zwischen straf- und gefahrenabwehrrechtlicher Einziehung. Das neue Verfahren sei erforderlich, weil das Strafrecht bei verdächtigen Transaktionen, die keinem konkreten Delikt zugeordnet werden könnten, einzig über die Einleitung eines Verfahrens wegen Geldwäsche Ermittlungsmöglichkeiten biete (RefE, S. 206). Diese Möglichkeit sei „(als sog. ‚Türöffner‘ im Jargon der Strafverfolgungsbehörden)“ kriminalistisch nicht zu unterschätzen (RefE, S. 206). Nichtsdestotrotz blieben aber Fälle denkbar, in denen sich kein Geldwäscheanfangsverdacht begründen lasse, und selbst in Fällen mit Anfangsverdacht könne bei fehlendem hinreichenden Tatverdacht nicht angeklagt werden (RefE, S. 206), wobei dann allerdings immer noch das selbständige Einziehungsverfahren nach § 76a Abs. 4 StGB anwendbar wäre, mit dem sich der Entwurf nicht näher auseinandersetzt (verwiesen wird aber auf Anpassungen zur einfacheren Anwendung von § 76a Abs. 4 StGB, RefE, S. 207; zu den dortigen Nachweisanforderungen bei unklarer Herkunft s. Rhein, wistra 2026, 66; Tofall, wistra 2025, 421).

Die Einziehung nach dem ZollKrimBG-E sei eine Maßnahme des Verwaltungsverfahrens, die trotz der gleichlautenden Bezeichnung nicht mit der Einziehung nach dem StGB identisch, sondern „dem Grunde nach eine Suspicious Wealth Order“ sei (RefE, S. 158, 241). Das neue Verfahren bewege sich ausschließlich im besonderen Verwaltungsrecht, ohne mit dem Strafverfahrensrecht verknüpft zu sein, wodurch sichergestellt werde, „dass es zu keiner unbotmäßigen Vermengung“ und „dogmatisch schwer zu vermittelnde[n]“ Verknüpfungen von präventiven und repressiven Elementen komme (RefE, S. 158, 207; eine gewisse Verzahnung von verwaltungsrechtlichen Vorschriften und strafrechtlicher Einziehung sah dagegen der Referentenentwurf eines Vermögensverschleierungsbekämpfungsgesetzes aus der letzten Legislaturperiode vor, s. dazu Busch, wistra 2024, Register S. 49 f.). Wo ein Strafverfahren durchgeführt werde, seien die Vorschriften der Strafprozessordnung und des Strafgesetzbuches stets vorrangig, so die Begründung (RefE, S. 241). Ein willkürliches Ausweichen auf das verwaltungsrechtliche Verfahren würde dem Prinzip des gesetzlichen Richters zuwiderlaufen und zudem dem Bund Verfahrensrisiken aufbürden, die bei Strafverfahren die Länder trügen (RefE, S. 241). Weisungsbefugnisse der Staatsanwaltschaften bestünden im Rahmen des neuen Verfahrens nicht (RefE, S. 241). Gleichzeitig seien die für das neue Verfahren zuständigen Zollvollzugsbediensteten auch Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft und damit verpflichtet, ein Strafverfahren einzuleiten, wenn die Schwelle zum Anfangsverdacht überschritten werde (RefE, S. 207). Regelungen zur Aussetzung bzw. Beendigung des Verwaltungsverfahrens in diesen Fällen fehlen aber.

Der Entwurf will zugleich eine „originäre Zuständigkeit des Zolls auf dem Gebiet der Strafverfolgung für alle bedeutsamen Fälle der Geldwäsche mit Auslandsbezug“ schaffen und den Zolldirektionen in „bedeutsamen Fällen der Geldwäsche mit Auslandsbezug einschließlich der ihr zugrundeliegenden rechtswidrigen Taten“ polizeiliche Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung geben. Die Geldwäschetatbegehung mit Auslandsbezug hänge häufig mit dem in die Zollzuständigkeit fallenden grenzüberschreitenden Verbringen von Vermögensgegenständen (Bargeld, Kunstgegenstände, Luxusgüter, Waren) zusammen (RefE, S. 204). Eine Beschränkung auf die Zuständigkeitsbereiche des Zolls, insbesondere auf zollspezifische Vortaten sei hiermit aber nicht verbunden, da gerade die Vortat bei Einleitung eines Verfahrens nicht eindeutig bestimmbar sei und diese Beschränkung auch im Widerspruch zu dem „All-crime“-Ansatz in § 261 StGB in Widerspruch stünde (RefE, S. 204). Die Beschränkung auf die bedeutsamen Fälle der Geldwäsche bewahre indes vor einer zu weiten Ausdehnung der Ermittlungskompetenz des Bundes, die der Entwurf als notwendige Annexkompetenz im Rahmen der Bekämpfung der mit dem Bannbruch und den sonstigen Steuerstraftaten im Zusammenhang stehenden schweren strukturellen und organisierten Kriminalität ansieht (RefE, S. 204).

2. Änderungen des Geldwäschegesetzes

Unter den Änderungen des Geldwäschegesetz ist die gesetzliche Verankerung des „Ressortübergreifenden Steuerungskreise[s]“ hervorzuheben, der sich zusammensetzen soll aus den zuständigen Bundesressorts und zuständigen Bundesbehörden sowie aus Vertretern der nach dem Gesetzentwurf ebenfalls neu zu schaffenden „Koordinierenden Stellen der Länder“ (Art. 22 Nr. 4, § 3a Abs. 3 GwG-E). Bedeutsam ist insbesondere die Zuständigkeit des Steuerungskreises für die „strategische Ausrichtung des risikobasierten Ansatzes“. Welche Funktion der Steuerungskreis dabei erfüllen soll, wird nicht näher erläutert. Der risikobasierte Ansatz bedeutet insbesondere, dass die Zentralstelle für Finanztransaktionsuntersuchungen („FIU“) bestimmte bei ihr eingehende Verdachtsmeldungen einer nur automatisierten Analyse unterziehen muss (BT‑Drucks. 20/8294, 18; stellt die Zentralstelle bei einer operativen Analyse fest, dass ein Vermögensgegenstand als verdächtiger Vermögensgegenstand anzusehen ist, so hat sie zukünftig die für die administrative Vermögensabschöpfung zuständige Zollbehörde zu unterrichten; Art. 22 Nr. 23, § 32 Abs. 2 GwG-E).

Die neu zu schaffenden „Koordinierenden Stellen der Länder“ sollen u.a. die Aufgaben haben, die Tätigkeit der Aufsichtsbehörden zu koordinieren und eine Risikoanalyse durchzuführen. Sie sollen außerdem den laufenden informativen Austausch auf Landesebene zwischen den betroffenen Ressorts aus den Bereichen Strafverfolgung, Finanzverwaltung und Aufsicht sicherstellen (Art. 22 Nr. 33, § 50a Abs. 2 Nr. 1, 3 GwG-E). Die „Koordinierende Stelle Bund“ soll sie dabei unterstützen (Art. 22 Nr. 33, § 51a Abs. 3 GwG-E).

Die Änderungen beim Transparenzregister sollen u.a. die EuGH-Rechtsprechung zu dem für die Einsichtnahme durch nichtstaatliche Stellen erforderlichen berechtigten Interesse umsetzen (Art. 22 Nr. 13, § 23a GwG-E). Außerdem will man die Qualität der Daten des Transparenzregisters verbessern und dafür der registerführenden Stelle u.a. die Befugnis einräumen, auf Daten aus dem Kontenabrufverfahren der BaFin nach § 24c Abs. 1 Satz 1 KWG, dem Melderegister und den Stiftungsverzeichnissen der Länder zuzugreifen (Art. 22 Nr. 6, § 18 Abs. 3b GwG-E, RefE, S. 337).
 

Oberstaatsanwalt beim BGH (Referatsleiter im BMJV) Markus Busch LL.M. (Columbia University), Berlin
Der Text gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Verfassers wieder.